從香港社會到世界政治 —《從救濟到融合︰香港政府的「中國難民政策」（1945-1980）》讀後感

（這是「香港．評書」系列的文章。）

研讀香港近幾十年的發展，「難民」一詞是不可迴避的。「五、六十年代的香港是一難民社會」的說法，幾乎是學界共識。而難民的特性，就曾被學者來解釋香港的社會結構、政治文化以至是流行文化等。但到七十年代，隨著香港「本土意識」的崛起，「難民」一詞雖然仍然重要，但指的主要是越南難民，而非來自於中國大陸者。

今天的香港與幾十年前的香港當然有很大分別。但要了解當下的香港，我們還是有必要追溯歷史。如果「難民」曾是那麼重要的一個群體和議題，香港長期以來缺乏以中國大陸難民為焦點的相關專注，就顯得奇怪。黃耀忠兄將其以中國難民在香港的主旨的碩士論文出版，可說是填補了這片空白。

這本書的名字叫《從救濟到融合︰香港政府的「中國難民政策」（1945-1980）》。由此可見，其內容主要圍繞著殖民政府如何回應難民來港這客觀事實。如前所說，以往學者在提到五、六十年代香港的難民時，多將焦點放在他們對社會的影響。而政府的難民政策，除非是研究調景嶺的專注，否則多數不是重點所在。這本書能由難民的定義談起，以政府檔案和其他史料做基礎，再分析當年香港政府由五十至七十年代間難民政策的多番變化，著實是為我們提供了了解戰後香港社會的另一個切入點。

要說得再具體一點的話，我認為這本書的內容有三方面是值得特別留意的。首先，有關香港近代社會福利體系的形成，過往論者已提出過不同見解。「從救濟到融合」六字簡單地綜合了當年政府的難民政策，但其實也與香港社福制度的演化息息相關。例如作者其中一個主張，是殖民政府由五十年代中起就認為單純「救濟」難民以不合時宜。取而代之的政策，就是將在港難民「融入」到本地社會。而要助他們「融入」的話，擴大社會福利服務的規模就是重要手段。根據黃耀忠的說法，這樣的考慮很可能就是 1958 年政府成立社會福利署的主因。而由於當時社會福利的服務對象不分「難民」和其他香港居民，所以相關措施一方面令「難民」和其他居民的界線變得模糊，亦令到不同出生地、居港年期不同的香港居民同時受惠。換言話說，也許「難民政策」也應被視為香港近代社會福利體制形成的一個關鍵因素。「外來者」往往被「本地人」或先來者視為爭奪資源，以至是拖垮福利的「敵人」。但如果當年是難民來港帶來的挑戰而間接促成了政府對福利的承擔，那麼直覺上外來者分薄了本地人資源的說法，是否需要修正？

另外，書中的主角是由大陸來港的難民。但難民南來這現象，所牽涉到的不獨是大陸與香港的關係。台灣的角色當然不能忽視，而香港政府和倫敦在這議題上的不同立場，當然也是對殖民主與殖民地關係有興趣者要注視的。但我更想提的，是書上討論過聯合國的角色。無可否認，聯合國當時反映著冷戰的全方位鬥爭。但即使如此，也有 1959 至 1960 年期間的「世界難民年」活動。根據聯合國大會的決議，世界難民年的宗旨之一不但有「提供財政援助，以使全世界難民獲得適當救助」，也要「以人道主義為本……處理難民問題」（引自頁 126）。當英國拒絕回應港府的要求，積極撥出資源支援香港的難民時，生活在香港的「中國難民」卻成為了世界難民年的援助對象之一。書中提到，因為世界難民年，政府與民間組織收到了來自超過六十個國家和地區的捐獻。而原來當年香港的一些福利設施如社區中心，正是因為有世界難民年的援助始能落成。

世界難民年或許擺脫不了冷戰兩大陣營對峙的色彩，而且一定有其他的局限和弱點。但起碼它是一次高舉「人道主義」大旗，鼓勵世人關係世界各地弱勢的活動。而當年香港的居民也曾因而受惠。在狹隘族群主義和各地愛國主義狂飆的廿一世紀初，到底我們眼下的香港和世界，有哪些方面是進步了，又有哪些方面比起大半個世紀前有不如？

第三，這本書涵蓋的年份由二次大戰後到七十年代末。這似乎和我們向來的認知矛盾。因為對於五十年代由大陸來港的人，我們多稱之為「難民」。1962 年五月大逃亡，不但有不少香港居民到邊境接濟「難胞」，甚至對軍警遣反難民表示不滿。但到七十年代，來港的就不再是「難民」，而是「人蛇」和「偷渡客」。亦由於他們不再被視為「難民」，1962 年時聲援難民的聲音和行動，到七十年代幾乎不再存在。到底這種轉變是如何發生的呢？對這個問題的答案，不是這本書的主旨。但作者也提到政府早在六十年代中就改變用詞，在官方論述中以「偷渡者」和「非法入境者」等字眼來取代「難民」一詞。那麼，大眾對南來者定義和想像的轉變，是否一定程度上是政府引導輿論下的結果？

事實上，正如黃耀忠在第一章開始就要討論難民的定義時所提到一樣，「難民的界定時常涉及政府之間的利益衝突和政治鬥爭」（引自第 17 頁）。例如北京就一直拒絕承認香港有「中國難民」。既然如此，主流社會在七十年代改變了對南來者的定性，除了對南來者本身的遭遇有影響外，也或多或少反映著甚至影響了香港的政治形勢。「難民」一詞不再用在南來者身上，不代表之後就沒有人基於政治或者經濟原因設法由大陸來港。諷刺的是，用今天的眼光看，所謂「中國難民」問題在七十年代的「消失」，可能就是香港今天「族群政治」的起點。