第一篇 县域治理体系现代化

1. 县级党委政府是如何在部门垂管程度强化的情况下，还能扩大对它们资源的整合力度的呢？

     以政治的名义：块块对条条资源的整合

层层加码 讲政治 县级党委政府以脱贫攻坚的名义统领全县经济社会发展全局。使不同单位在相关部室内部的关系，由之前的部门间关系转变成组织内部关系，这样便于调用相关部门的资源及协调行动。

四个意识

扶贫、党建 生态环保、发展集体经济、乡村振兴工作

    常态治理中的条块博弈：达成两个均衡

门业务转化为党委政府政治任务的是重要的业务，而党委政府要整合部门资源的工作也是重要的事情。只有重要的事情才能转化为政治任务，只有事情重要才能去整合部门资源。

   条块天平的倾斜：块块对条条的整合能力增强

党委政府权威加强，整合部门资源、推动工作的能力增强，条块关系的天平向党委政府倾斜。并且推动工作越来越容易，推动的工作会增多，各种亲自

由于天平向党委政府倾斜，政府部门就起不到对党委政府的牵制作用，更谈不上监督、制约。如此，县级主要领导就可能越来越任性乃至妄为，他们给政府部门施加政治压力，其推动的工作容易得到政府部门的支持，较容易地就能调动部门资源，工作也就容易落实落地。

   条块之变：从条块结合到条块合一

部门的业务工作政治任务化趋势加强

一是中央省市重视的事务增多，到了县域就成了中心工作。这些事务许多原本是部门业务（如环保、党建、安全工作），成了县级中心工作之后，事权、责任向乡镇压实，职权、监督权则掌握在部门手中。二是中央省市重视的事务有不少是综合性的、社会改造性的，如环境卫生整治、改厕、乡村振兴等，涉及不同部门的某些相关业务。于是，这些部门就将部门的其他业务也纳入综合事务中，或者其他部门千方百计地将自己的业务纳入综合事务中，从而把自己的业务工作转变为县委县政府的工作。三是县级主要领导重视的事情增多，与这些工作相关的部门的业务也顺带转变为县委县政府的事务。

在县一级条块合一了，县域条块关系问题由部门与县级党委政府的目标不一致矛盾，转变为部门与乡镇的权责不匹配矛盾。

资源与考核：条块体制中的支配关系

过去，条块关系问题的核心是协调县级部门与县委县政府的关系。随着双方矛盾性减弱、一致性增强，条块关系演变成县级部门与乡镇街道的关系。部门要支配乡镇，乡镇要自主，乡镇干部要“自救”，就会采取各种反制手段，如避责、形式主义等。

部门对乡镇的调动主要有两种方式：一种是资源调动，一种是考核调动，分别形成了部门对乡镇的资源支配与考核支配关系。 竞争性项目分配强化了部门对乡镇的权力。乡镇要想获得项目资源，至少得做好以下两件事情： 一是同科局及其科室保持联系； 二是 做好科局的每一项工作

没有项目资源，科局便千方百计地将自己的工作纳入县级党委政府的综合考核中，将之转化成县委县政府的工作，由县委县政府布置给乡镇，自己则成了监督考核方

考核支配是依托县委县政府权威的支配，实质上是一种政治权力支配。在考核支配下，部门只下任务、不给资源，乡镇硬着头皮、顶着压力、带着怨气按部门的规定亦步亦趋地工作，缺乏工作的主动性和主体性。

县乡关系：从共谋到卸责

县乡共谋可以解决大疆域、复杂国家的政策灵活性问题，但县乡地方利益也可能消解政策的统一性。县乡在对上负责过程中相互卸责，虽可能保证政策的统一性，但却消解了政策执行的灵活性，同样会带来新的问题。

共谋现象指的是，当省级政府下来检查工作时，市县乡村会合谋应对检查；而当市级政府下来检查时，县乡村会合起来应对市级政府；当县级政府下去检查时，乡村两级会共谋。最主要的共谋层级是县乡村

县乡卸责是指上级党委政府将责任推卸给下级党委政府，下级党委政府通过形式而不是扎实地做好工作来撇清责任。

一是在划清责任过程中，县级把事情、责任划给了乡镇，而权力、资源不划下去，造成乡镇的“事责权利”不匹配。县级部门则从主责任部门变成监管部门，主要责任由乡镇承担。二是县级部门将部门业务转化为党委政府的工作，部门从执行者变成监督者。三是，一旦被上级查出问题，县级会从快从重处分乡镇。在跨级督查、暗访中，乡镇被通报，县级党委政府不再与其共谋并护犊，而是过度问责乡镇以撇清关系、脱卸责任。

检查考核的结果从由单位承担到由个人承担，以及领导承担主要责任，结果是：（领导）个人必然（更多地）为自己的安全、前途着想，他的行为策略要么是不做事、不负责，出事问责的概率低；要么做事就要保证绝对安全，将事情按章做到位，乃至做绝，也就是顶格、刚性、加码执行上级政策，而不顾及、不反馈实际情况，更不会冒险变通，造成只知执行、不顾及政策后果、形式主义泛滥的局面；而一旦出问题（被上级查到、有社会影响），就会千方百计地将责任推卸出去，下级是其推卸责任的最好冤大头，从快从重处罚下级就成了必然选择。

从“乡镇没有两个一把手”说起：县乡党政关系实践形态

乡镇事务具有整体性，专业性不足，科层部门设置不完整、职能不强，以致权力运行更多的是权威性、协调性、配置性而不是法定性，这为具有总体性特征的乡镇党委书记的权力运行提供了基础。如果说在乡镇只见书记不见乡镇长的话，那么，到县一级，党政关系就要复杂、实质得多。县级党政关系体现在两个方面：一是党委与政府的关系，二是县委书记与县长的关系。

乡镇是一个纯粹的执行部门 政策执行部门的权力应该是集中化、一元化的。越到基层，政策的执行性越强，制定性越弱，权力的集中化程度就越强。 在乡镇治理事务中，分不开哪是党务、哪是政府工作、哪是群团工作，许多工作都是一笼统、一麻袋，搅和在一起，需要党委负责统筹协调 乡镇的科层化程度不高

乡镇事务具有整体性，专业性不足，科层部门设置不完整、职能不强，权力运行更多的是权威性、协调性、配置性而不是法定性，这为具有总体性特征的党委书记的权力运行提供了基础。乡镇长在这种格局中权力空间较少。

乡镇党委书记基层经验丰富，政治技巧娴熟，关系动员手段高超，行事风格果断，能够独当一面。

级党政关系体现在两个方面： 一是党委与政府的关系，二是县委书记与县长的关系。县级党政关系要实质性得多，因为县级政府的部门是完整的，行政职能是独立的。

县委常委分管政府事务， 党委还通过党委的协调部门介入政府事务；配置干部；设立临时机构。

领导的权威如何树立：单位政治与一线政治

“单位政治”讨论的是，领导是否有政治地位和政治前途，对获得下级的忠诚、组织动员下级非常重要。下级将自己的政治前途系于领导身上，因为忠诚非畏惧领导权力而听命于领导。“一线政治”的基本原理是，因为要直接解决问题，一线领导需要具有相应的解决具体问题的能力，这既是一线对领导的要求，也是下级对领导的期待。如果领导能够满足要求和期待，就可以与下属建立“权威—忠诚”的关系，从而便于对下属的组织动员。

单位政治：谁有前途跟谁走

对于下属来说，谁有能力为自己实现向上流动的目标，或谁为自己实现了向上流动的目标，就给谁卖力干活。 领导没政治前途（地位），下面的人干活没劲；领导越有政治前途（地位），下面的人干活越带劲。 用官帽子激励官员才是回到了政治录用的基本规律上

一线政治：谁有能力听谁的

在一线，上下级之间不是上级与下属之间的层级关系，而是共同协作的工作关系， 一线权力运行刚性不足而柔性有余，上级对下级下达任务，不是直接命令，更多带有协商讨论性质， 在一线，领导权威来源于职位赋予的权力，职位越重要，权力就越大，在下级面前就越有权威。此外，领导权威还来源于领导的个人能力及其魅力。一线领导个人的能力包括调动资源、协调关系、解决问题、应对危机等综合性能力。

所谓“一线”，主要是指基层治理一线，包括街乡治理、街头执法、医院诊疗、企业生产等领域。但是，“一线”是一个相对概念，与具体问题所涉及的面有关系。当问题是在村一级时，村一级是一线，村支书是一线领导，他们需要有解决具体问题的能力。当问题上升到乡镇一级时，乡镇是一线，乡镇党委书记是一线领导，他们需要有处理具体问题的能力。而当问题是市县面上的问题时，市县领导就成了一线领导，他们就要有解决这些问题的能力。省市也有可能成为一线，届时其领导也就成了一线领导，也要有解决这一层级问题的能力

片线结合：不变体制变机制

乡镇不缺人，缺的是财、权、政策等资源。乡镇要想做好工作，就需要将工作人员最大限度地调动起来。“片线结合”制度将乡镇工作分成科层工作、基层工作和重点工作，再通过“双向选择”的方式，将不同的人配置到不同的工作岗位上，达到人与事、人与人之间的优化组合，实现工作与培养、激励相统一，从而全面调动了乡镇干部的积极性。

岗位的法定任务是行政业务，属于事务性工作， 基层工作和重点工作。 基层工作包括农村工作和社区工作。 重点工作是指从乡镇各类工作中划分出来的重要事务 基层工作、重点工作与科层工作一样，都是乡镇的常规工作。

人事匹配主要包括： 一是个人的能力与工作的要求相匹配，能够胜任他所选择的工作；二是个人的偏好与工作的特性相匹配，能够在所选择的工作中找到乐趣；三是个人的个性与工作的环境相匹配，能够与所选择工作的环境氛围相融洽

片线是包干制