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对话Justice Centre：生而为人的平等尊严 | 围炉 · HKU

2021 年 3 月 28 日

没有人是一座孤岛，每个人都是大陆的一角

相较于难民（Refugee），寻求庇护者（Asylum Seeker）这个名字对大众而言似乎更为少见和陌生，可这才是我们平日里通称的“来港难民”的真正学名。他们因为原居国的战火，剥削，迫害等种种原因逃至香港，却又因为种种政策的缺失在这里成了被噤声的隐形群体。在多年无声的挣扎，叫喊，乃至绝望之中，终于有一群人顺着火光，找到了他们。

本次对话我们邀请到了香港非政府组织Justice Centre的宣传及通讯部主任(Advocacy and Communications Officer) Preston Cheung。在与他的对话中，我们可以了解到香港难民援助NGO 的工作脉络，分享他们曾经亲眼目睹的难民故事，同时也进一步探讨香港现行制度下的难民问题。

P = Preston

C = Cynthia

C | 我们知道Justice Centre是一所很成熟的，致力于向难民提供法律方面服务的NGO，光是2020年就为285位助者提供了服务，当中包括48宗申请上诉和13宗难民工作申请。可以请你再为我们多介绍一些机构背景和历史吗？

P | Justice Centre是一所立足于香港的非营利性人权组织，主要致力于为香港最弱势人群的权利提供保护。机构创办于2007年，原名为Hong Kong Refugee Advice Centre。正如其名，机构本来只为来港的寻求庇护者提供法律相关的意见和服务。可在2014年，我们逐渐发现除了法律之外，寻求庇护者们仍有许多别的层面的需求，其中就包括心理支援及政策研究。

我们认为对于寻求庇护者的心理支援是十分必要的。在接触庇护者的过程中，我们首先要做的就是了解他们的过去和所遭受的创伤。可在陈述的过程中，他们可能会因为要不断回忆起这些惨痛经历，而产生创伤性后遗症等心理疾病。所以自14年起，我们机构也开始着力于提供心理支援方面的配套服务。同时，我们也在14年开始进行政策研究。比如书面记录一些寻求庇护者的案例，并将从案例中获得的观察变成客观的循证知识（Evidenced-based knowledge），从而协助政府更好地议定寻求庇护者的相关政策。

我们其实很强调一点，就是希望能够确保令弱势群体，哪怕最孤立的社群，也能获得平等诉诸法律的权利。这点其实并非如我们想象中那么容易。就举来港寻求庇护者的例子。他们大多来自东南亚或是非洲国家，出于语言障碍，国家法律制度不同等因素，这些庇护寻求者来到香港后连基本沟通都成问题。他们之中的很多人生病不知道如何看医生，遇到问题更不知道应该求助哪个政府部门，而这些都对他们平等诉诸法律的权利造成了很大影响。因此，Justice Centre选择成全港第一，也是唯一一家提供上述全套支援服务的非政府组织。我们在服务的过程中，就是希望可以确保这些群体在香港，也能够获得与他人平等的，诉诸法律的机会。

C | 除了寻求庇护者之外，Justice Centre还会帮助哪些目标群体呢？帮助寻求庇护者的具体工作又是些什么呢？

P | Justice Centre提供的直接服务就是刚才提到的法律和心理援助，主要针对的还是难民和寻求庇护者。但很多时候，难民，寻求庇护者，乃至别的弱势群体身份，其实是可以在同一个人身上并存的。在政策研究中，我们也发现很多寻求庇护者，可能是因为人口贩卖，强迫劳动，或是强迫迁移等迫害而逃至香港。换言之，我们的客户可以是一个强迫劳动工作者，也可以同时是一个寻求庇护者，而这种多重身份的案例往往也会更加复杂。

至于帮助寻求庇护者的工作方面，我现在是在Justice Centre当任传讯主任，少有机会进行案例研究，但在有媒体访问的时候，我也会和案例分析工作者们以及寻求庇护者有沟通和接触。2016年时我在联合国难民署香港办事处做过保护组实习，主要从事难民资格审核（Refugee Status Determinations），所以会多一些机会进行案例研究方面的工作。

在联合国难民署的难民审核工作中，其中比较特别的一项叫做原居国资料研究 (COI: Country of Origin)。这项调查有助于我们在审核过程中客观分析寻求庇护者对于痛苦经历的陈述。由于寻求庇护者在陈述过往的经历时，往往是以主观角度出发，但实际上的难民审核，除了需要难民在主观上感受到被迫害之外，也有一定的客观理据加以支持。包括在寻求庇护者陈述的时间段内，当地的治安状况如何？有没有国际NGO或其他权威报告证明当时确实有针对某个族群发生的迫害问题？我觉得这份工作其实就好像堆积木一样，要我们一条一块去拼凑在当时当地是否客观存在这种迫害可能。这点其实和法律层面的证明标准(Standard of Proof)是很相似的。在刑法里，我们的标准是“毫无疑问”（Beyond Reasonable Doubt），在民法里，我们的标准则是“几率的衡量” (Balance of Possibility)。可在寻求庇护的申请上，我们所要求的证明标准其实是更低于民法的。也就是只要证明存在较高几率的迫害便已经足够。至于举证责任，则是由官方和申请者分摊。可同时也需要考虑实际情况。比方说，如果寻求庇护者真的无法提供某些证件或文书，我们不能视作对方是不配合或是没有证明。这方面的法律知识比较专业，而在香港有相关知识的律师其实并不多。因此，在有需要时，我们机构也会提供相关的法律训练给合作的律师行及律师。

C | 那么语言方面呢？由于许多来港的寻求庇护者其实并非英文母语者，你们在提供服务时如何解决语言障碍的问题呢？

P | 这点其实不难。因为我们会请翻译（笑）。而且我们的翻译其实在服务的最开始就会介入。我们和受助者的关系其实就像律师和当事人的关系。一开始我们会商议服务内容和可能需要公开的信息，然后签订协议。但为了确保对方真的能够清楚明白协议内容，我们会选择哪怕只是服务的初步阶段也使用翻译。

C | 接下来想聊一些关于来港庇护寻求者的问题，可不可先为我们介绍一下香港现行的庇护寻求审核机制呢？

P | 香港现行的审核机制名为统一审核机制（Unified Screening Mechanism），由2014年3月开始实施。机制下的申请统称为免遣返声请（Non-refoulement Claims）。免遣返声请，指的是不会将申请者遣返至一个可能使其遭受迫害，酷刑，或其他非人道待遇的第三国。联合国酷刑公约在92年开始适用于香港，故而从92年至13年，香港政府只进行酷刑声请。但经过司法复核的成功挑战后，终审法院宣判酷刑声请的原理如下：如果当事人被遣返至原居国，并会在那里遭受酷刑，那么香港政府就不能够将之遣返。这也被称为免遣返原则（Non-refoulement）。免遣返原则同时也是国际法中的一条准则，当中的判断标准不止包括酷刑、公民与政治权利国际公约(ICCPR)及难民公约定义下的迫害，也包括别的一些绝对而不能克减的权利（Absolute and Non-delegable Rights），比如生命权。因此，如果某人被遣返后回在原居国面临生命危险，那么这样的遣返就是不被允许的。这也就是基于ICCPR以及难民公约而生的，香港现行的免遣返声请。

C | 可我们看到，虽然有这个机制存在，可现下香港的寻求庇护者问题还是没能解决，这是否和机制内部本身存在的问题有关呢？

P | 现行的机制可能存在两方面问题。首先，这种免遣返声请需时很长，而且成功率极低，甚至低于1%。自2014年3月机制实行后，所有免遣返声请都要到入境处提出，但99%都被拒绝。申请者在被拒绝后可以选择上诉至保安局的上诉委员会。如果连上诉也失败的话，就可以进一步提出司法复核，让法庭去复核这项行政的决定是否存在问题。所以整个过程确实是可以长达十几年。如果最后，申请基于难民公约中所述迫害的原因成功的话，那么入境处就会将之转介至联合国难民公署去进行下一步的难民资格审核。由于香港政府不进行难民资格审核，所以就算入境处的免遣返声请成功后，他们也只会被称作“成功的免遣返申请者”，而非“难民”。只有当入境处，难民公署的两项审核都完成后，申请者才真正能够被称作难民。最后，就算申请者在两环申请中都成功了，得到了难民身份，但由于香港政府的现行机制下并不进行难民安置或接收，只做“中转站”。所以这些难民依然不可能获得香港本地身份，包括居民的居留权，教育权以及工作权利等等。

再者，在现行机制下，如果声请者不存在遣返风险的话，是无法进行免遣返声请的。也就是说，只有在抵触了入境条例，入境处有机会将你遣返的情况下，你才去申请免遣返保护。我们在这些年也遇过这样的案例，比如受助人在签证到期前的早一个礼拜或者早几天去入境处，表示自己想要申请免遣返保护。但遭到拒绝。入境处会往往等到他们的签证过了期，违反了入境条例，才会开始处理免遣返保护声请。

我们见过有受助人签证一到期，就被入境处宣布是非法入境者，并因而被逮捕关入境羁留处。也有案例是受助人才到香港降落就被拒绝入境，并且被抓进入境羁留。我们将述这种规定称为 Enforce Illegality，即这种不合法的身份是被迫的。并非寻求庇护者自己想要逾期逗留或是触犯入境条例，而是只有靠触犯入境条例并出现遣返风险时，他们才能够进行免遣返声请。可当他们真的抵触这些条例时，政府会直接将他们当作犯罪者对待，乃至于许多传媒都如此渲染，进而给大众对寻求庇护者群体的观感带来负面影响。

C | 这样的一个机制其实可以称得上是有些严厉的，那么政府在这样设计并实施背后的思路是什么呢？这样的机制会不会也减少了近几年逃难来港的寻求庇护者呢？

P | 这样的设计其实是基于香港政府本身不接收寻求庇护或难民的原则。所以政府的出发点本就不是去设计一个可以让人轻易寻求庇护的机制。只有在迫不得已的情况下，寻求庇护者可能会被遣返，政府却又因为法律责任不能将之遣返时，才能进行下一步的申请庇护行动。这其实和别的实施接受难民政策的国家是十分不同的。比如美国，加拿大等，往往会在寻求庇护者抵达边境时就向他们提供详细和明确的指引，以及后续申请的基本程序等等。这些在香港的机制下是不存在的，而这其实和政府制定政策的出发点有关。

至于来港庇护者的数量，其实并没有明显减少。其实可以想见，寻求庇护者在走难前是不会进行太多目的地的资料调查的。他们可能更倾向于到机场搭乘最近时间，并且不需要签证也能乘机降落的目的地，而香港就是这样的一个目的地。因此，机制本身并没有显著减少来港庇护者数量。

C | 正如我们刚刚提到的，整个免遣返保护的申请过程有可能长达十年。可在这十年中，寻求庇护者是无法在香港享有工作权的，很多时候只能依靠津贴和NGO 援助过活。您对这一点又是怎么看的呢？

P | 这在我们看来，这其实也是政府在政策方面所设的一个关卡。香港政府不能够允许难民工作，因为一旦允许，可能就会在某程度上助长经济移民借免遣返声请来港，造成难民潮。但在设计政策的过程中，政府也需要考虑寻求庇护者如何在港维持基本生活。这些寻求庇护者在香港无亲无故，也无法工作，只能被迫依赖于慈善或者政府津贴。我们认为政府的思路是，不能够给难民提供太好的人道援助，导致更多难民来港，但同时也不能太差导致他们穷困致死，因为这样也会违反人权法。于是，政府选择向寻求庇护者发放津贴。现行津贴政策为：大人每月1500房屋津贴，1200元超市电子消费劵以及300元水电杂费。而津贴发放的工作则是由社会福利署外判给了一家名为国际社会服务社(ISSHK)的NGO。到这里我们要问了，如果一个单亲家庭，孩子每月有750住房津贴，一家人加起来也只有2250元的住房费用时，在香港能够租到什么样的单位呢？所以我们见过很多这样的寻求庇护者，靠政府津贴连劏房（是可见于香港的一种特殊住宅、出租房形式，即是业主將一个普通住宅单位分成成不少於两个较细小的独立单位，作出售或出租之用；通常每个小单位均设有厨房）都住不起，只能住在改装的鸡栏和猪栏里。

我们曾经也见过一个案例，是单亲来港寻求庇护家庭的家长病倒住进了医院，孩子则留在家中。在这个案例中，孩子无人照顾是一方面，另一方面则是入院家长的房屋津贴遭到扣起，导致无法交租，业主因此收回单位并且扣押按金，直接导致寻求庇护者无家可归。所以我们会发现，津贴的人道援助，其实也可以带来非人道的结果。而我们要做的，就是协助政府去改善这些政策，也是在政策不足情况下为这些弱势的寻求庇护者提供援助。

在香港，尤其是援助寻求庇护者方面，NGO和政府的责任关系可以说是矛盾的。为什么这么说呢？政府其实多年以来都知道有一群靠自己筹款的NGO在背后提供援助。也正因为这种知情，导致政府更少有积极性去改善现行的难民政策问题。可由于我们这样的NGO并不是在援助香港身份证持有人，所以不会得到任何由社署，赛马会，公益金等大型慈善基金的赞助或支持。我们的工作只能通过一些宗教团体，本地家族基金会或是信托得到资助。结果，本来应该更多由政府承担起的责任，现在落在了NGO的担子上。这或许也是我们可以透过现象去反思的一个问题。

C | 疫情爆发至今，香港的情况也是十分反复。在这样的环境之下，寻求庇护者们的生活有没有受到很大影响呢？

P | 很直观的一个例子，在疫情刚爆发的那段时间，有许多居民可能会去超市抢购米，面粉，水等等的日用品。而寻求庇护者只能靠政府派发的超市卡和代金劵，没有任何现金去购买这些必需品。而此时，ISSHK的办公室也因为疫情没有开。没有食物的寻求庇护者们只能去逐家逐家去敲NGO的门寻求食物，其中还有很多是带着小孩挨饿的。而当时我们也有尝试将情况反映给政府，同时呼吁民众关注。但由于那个时候大家的处境很都不容易，所以我们并未预期得到太多的回响。但我们始终认为，这并不该是在香港这个那么发达的社会里应该发生的情况，又或者说，这是个本来是可以避免的情况。如何改善？如何使这种情况不再发生？这也是我们希望通过这些经验带出的反思。

另一方面，在疫情之下，确实影响了我们刚才提到的寻求庇护者来港数量的问题。来港的人数在疫情下确实是减少了，而这也是我们担心的一点：如果他们因为疫情原因被拒绝入境，直接因为无法申请免遣返保护遭到遣返，那么他们回到原居国后是否仍然遭受酷刑，遭受折磨，这都是我们永远无法知道的事情。为了确保这样的悲剧不会发生，我们仍在不断尝试为他们提供人权保障，这一点就算在疫情之下也是不会改变的。