嚴卓衡 Justin Yim

「街道變革 Street Reset」(bit.ly/StreetresetHK) 發起人,英國倫敦運輸規劃師。

不是小朋友都要做選擇:繼續順從汽車需求,抑或改變困局?

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沒有城市能夠通過建路來擺脫汽車飽和的局面。即使電動車和智能停車場將來普及,也不能改變私家車路面使用效率低的事實。
Photo by Arron Choi via Unlapsh

原刊於 2021 年 11 月 21 日《明報—星期日生活》城市諗專欄

香港地塞車問題愈見嚴重、違泊情況加劇、泊車困難,但私家車增長未停過。儘管政府嘗試緩解私家車日益膨脹的需求,年初於《財政預算案》宣布增加私家車的首次登記稅及牌照年費,效果仍屬未知之數。加上最近又增加住宅項目的車位供應比率,似乎難免變相鼓勵私家車數目繼續增加。

汽車需求永無止境,但路面空間有限。究竟社會思維要怎樣轉變,才能走出車滿為患的漩渦?借鑒倫敦經驗,若想源頭減車,除了加稅和收費等硬性措施,實在不得不銳減住宅 (以至商業樓宇) 的泊車位供應,並重點加強鐵路以外的公共交通連接及可靠度,減少市民擁車和駕車誘因。運輸署來年即將進行的《交通運輸策略性研究》,署方必需正視此問題,訂出全面的目標和方案,從根本對付日益嚴重的汽車數量飽和的問題。

增加車位助長擁車 與減車目標背道而馳

近年香港車輛數目顯著上升,2006 年至 2020 年間增長接近五成,當中八成半為私家車。私家車泊位與數量的比例,由 2006 年的 1.51,大幅下降至 2020 年的 1.1。 泊車位供應追不上、違泊情況加劇,車主怨聲載道。因此今年八月政府宣布修訂《香港規劃標準及準則》,當中不論資助房屋或私人房屋,通用車位供應比率將由每 6 至 9 個單位設 1 個泊車位,上調至每 4 至 7 個單位設 1 個泊車位,而與單位面積有關的「需求調整比率」亦獲放寬。根據新聞媒體估算,以一千伙中小型單位為主的新建屋苑為例,車位供應將增加 1.2 倍至 1.6 倍。

住宅車位供應增加,雖然能夠短期內稍為舒緩短缺問題,但亦將容許更多人擁車,計劃治標未必治本。《香港規劃標準及準則》內容提及,如果泊車位出現求過於供的情況,應考慮提供額外設施,但「不得超出道路系統的負荷能力」。香港是世界上車輛密度最高的地區之一,被學者形容為「汽車飽和」(car-saturated)。2020 年,香港每公里行車道路的車輛數目為 371 輛,遠遠拋離新加坡的 278 輛和倫敦的 205 輛。

2014 年交諮會報告曾估計,如不馬上開始遏抑私家車增長,市區平均行車速度將在 10 年後(2024 年)減慢約15%,而車輛產生的溫室氣體量則會增加超過 20%。即使本港人均擁車率低,以香港集約型的城市形態而言,其實是相當龐大的數目。若繼續容讓私家車增長,勢必令道路系統超出負荷、百上加斤,並拖累路面公共交通的可靠度。

私家車載客少佔位多 交通問題實情是「土地問題」

香港公共交通網絡發達,接近九成市民的出行行程都使用鐵路、巴士等公共交通方式。 私家車雖然佔車輛總數約七成,其實卻只接載每日總乘客量約一成。2014年,私家車佔大部分幹道的流量約 55%,但只佔每日整體路面客運量的 15%。但巴士及小巴的情況相反,兩者共佔流量約15%,但佔整體路面客運量約 70%。 私家車載客少,但佔用大量路面空間。若能達致健康平衡,甚至令更多市民理解減低擁車率有助城市整體的交通負荷減少,豈不是更為理想?

觀看過海隧道一例,在 2018 年上午八至九時的繁忙時段,私家車佔交通流量 56%,平均載客量為 1.3 人。專營巴士則只佔 5.6% 流量,但平均載客量為 70 人。此情此境,還未提到違例泊車引致的交通擠塞,在觀塘等地區已是常態。路面空間是公共資源,卻未被恰當分配,令使用公共交通的多數人一同承受惡果,交通問題實情是「土地問題」。

交通問題實情是「土地問題」(International Sustainability Institute)

倫敦: 從新發展項目入手 源頭減車緩和道路壓力

自從 2003 年在市中心地區實施擠塞徵費後,倫敦市政府 (Greater London Authority) 積極採取措施,削減市內不必要的汽車流量。2004 年,倫敦市長的空間發展策略《倫敦計劃》(London Plan),要求地方政府將新建住宅的泊車位供應標準,由「最少供求」(minimum provision)更改成「最多限額」(maximum provision)。隨後數年,內倫敦區各地方政府(如 Camden、Hackney 等地),相繼制定「無車」規劃政策。新發展的公共交通若可達度高,不論住宅及商業樓宇,也不能提供私家車泊車位,但供傷健人士及必要車輛使用的泊位則不受影響。

2018 年,倫敦市長發表的《新倫敦計劃草案》(Draft New London Plan),正式訂明市內所有「公共交通可達度等級」(Public Transport Accessibility Level; PTAL)達到 5 級以上的新發展項目,都不會提供私家車泊車位。而其他地區的車位供應,亦將因應其 PTAL 等級而遞減,這些措施已於今年年初落實。 有別於香港的做法,以住宅項目與鐵路站的距離(是否在 500 米以內)去調整泊位需求比例,倫敦利用 PTAL 等級,將鐵路以外的公共交通服務納入考慮,更切實反映所在地的公共交通可達度,釐定適切的車位供應上限。

「公共交通可達度等級」(Transport for London)
PTAL 是一套衡量公共交通可達度的客觀標準,由倫敦運輸局負責定期更新。它被分為 6 個等級,6 為可達度最高、1 則為最低。
透過量度與公共交通站的步行距離和服務頻率,PTAL 為倫敦全市每一點的公共交通可靠度分級,評估服務的密度和可靠性。除了鐵路以外,PTAL 也將巴士、輕鐵、電車等其他公交方式納入考慮。

除了行程起點(住宅)的泊車位,政府也積極削減目的地的泊車位供應,配合嚴謹的票控措施,減少居民擁車誘因和駕車意欲。位於內倫敦的地方政府近年逐漸在市中心街道實施「泊車管制區」(Controlled Parking Zone),只准鄰近街區的居民和商戶憑證停泊,以減少外來車流。此外,幾個地方政府(包括 Camden、Merton 和 Hounslow)亦正考慮推行「工作場所泊車徵費」(Workplace Parking Levy),以進一步減少交通流量,而徵費收入將投放於改善公共交通服務。

汽車需求永遠無法滿足 控制需求才能治本

汽車數量飽和,猶如「食大咗個胃」。增建道路雖然有助紓緩交通擠塞,但成效往往難以持續,因為更多道路只會帶來更多車流,形成一個惡性循環。過往運輸規劃界一直奉行「預測 — 提供」(predict and provide)的模式處理交通問題,即以數據模型預測車流增長,再建造或擴闊道路滿足未來的需求。然而,這個模式由九十年代開始屢受質疑。

環繞倫敦外圍的快速公路 M25,於 1986 年全線通車,但短短數年已經遠超負荷,飽受擠塞困擾。1989 年,政府再宣布包括 M25、涉及百億英鎊的大型幹道擴建計劃,引起大量抨擊,輿論質疑道路擴建的實際成效。1994 年,政府委託顧問委員會,研究新幹道建設對當地交通水平的影響。委員會發現,新增的道路容量的確會吸引更多車流,確立「誘導交通需求」(induced traffic)的問題。2018 年,顧問公司 WSP 和研究組織 RAND Europe 受英國運輸部委托,回顧過往二十年的相關學術文獻,亦再次引證這個現象確實存在

順從汽車需求的惡性循環 (TUMI (2018), The Vicious Cycle of Predict and Provide)

而且,「車本」的道路規劃,為城市設計和公共健康都帶來相當大的負面影響。為了容納龐大車流,香港的街道大多以汽車需求主導設計,把車速、車流視為大前提,不能好好容納行人和單車使用者的需要。根據港大公共衛生學院研發的達理指數,過去五年由於香港空氣污染物指數長期高於世衛標準,近八千人因為空氣污染而提前死亡。使用公共交通的大眾,既得不到駕車帶來的方便,又一直被過量的車輛廢氣影響健康,反映「健康不平等」(health disparity)問題。

沒有城市能夠通過建路來擺脫汽車飽和的局面。即使電動車和智能停車場將來普及,也不能改變私家車路面使用效率低的事實。運輸署來年即將進行《交通運輸策略性研究》,與其繼續盲目順應汽車需求,署方需要突破汽車主導的固有思維,從源頭開始著手管理需求。減少擁車率和駕車誘因,並且將路面空間優先分配給巴士、小巴等集體運輸工具,才能有效率地使用緊絀的路面空間,擺脫汽車飽和的困局。

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以人為本的街道規劃

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