(15) 廉潔有效的政府

各位朋友

歡迎你來到健民講堂的第十五講

今天是會繼續說民主的條件

這個是最後一個條件

今天是會說民主是需要有一個廉潔

有效率的政府來支撐著的

我們說完這個之後

就會進入整個課程最後的部分

就是說民主化

就是如何從一個專制

甚至是極權的社會

走向民主的過程

所以這次是最後一次說社會條件

稍為等一下

我就會用Power Point

跟大家討論這個最後的條件

大家都會看到

廉潔有效的政府當然是最好的

如果有了這個廉潔有效的政府的話

有些人甚至是覺得還需不需要有民主呢？

我們今天要說的就是在民主的政府建立起來之後

如果你的政府不能夠在經濟上面

要有一些表現

或者是你不能夠走向廉潔的話

有時候會讓大家對於整個民主制度是產生質疑的

可以出現一種所謂崩潰的情況

至於說有一個政府是廉潔有效率的

會不會讓大家覺得

需不需要爭取民主

的確也已經出現

就是這種情況

完全視乎你是如何看待民主的意義

如果你完全只是把它視為一個手段

來達到廉潔有效率

可能你覺得不需要

可是也有人覺得不是

我是會覺得個人的自由

言論自由很重要

甚至是我覺得需要讓我參與的才會服氣

你就算有一個廉潔有效的政府

可能他覺得仍然還是需要民主的

這些是題外話

我們今天最主要集中討論就是說

有一些民主的政府出來之後

它如果不能夠做到廉潔有效率的話

可能它衝擊整個民主體制

甚至是會讓它崩潰的

舉個例子比如好像巴西

在80年代末

建立起一個民主的政府

告別軍政府之後

發現原來它也有相當的困難

去鞏固這個民主體制

現在你看到下面有兩個圖表

你看左邊的圖表

這個民意調查是問幾個國家相同的問題

這些都是嘗試去問

他們對於自己的政治體制那種認受性

是有什麼觀感的

這個問題就是問

他怎麼看他們自己的政府

有三個很重要的答案

第一個就是說民主相對於其他形式的政府來說

是更加值得支持的

如果你贊成這一點的話

你就勾選

在巴西有42%的人贊成這句話

當時是1992年

可是在其他民主的國家

例如說

烏拉圭、西班牙、葡萄牙

或者是希臘都好

都是比它高的

我們在說的是百分之70幾

希臘甚至是87%

第二個答案就是說

有一些情況之下

一個不民主的政府可能比一個民主的政府好

這個就直接是不支持

在這一點上面來說

選擇這個答案的也不是說很多

可是相對於其他國家也是多的

在巴西是22%

其他是只有百分之幾

最多只有10%而已

好了

另一個答案可以勾選的就是說

對於我來說

民主與否都不重要

在巴西也有很多人勾選這個答案

有24%的人

可是你看到其他的幾個國家是8%、9%、7%、6%

你看到就是說

原來在巴西就算是民主化之後也好

大家對於民主制度的信念

不是真的很強

相對於其他的民主國家來說

如果你說以前更好

或者是無所謂

兩邊差不多

我在說是有更多

可能是46%

比支持民主這些數據還要多

原因是什麼呢？

當然是跟民主化之後

巴西政府的表現有關的

你看右邊

就是一些評價巴西政府在民主化之後的表現

有幾方面要問它

例如第一個就是Overall situation

整體來說情況是如何呢？

覺得在軍政府的時候還比較好

竟然有46%

覺得在目前這個民主體制下面

是比較好的只有17%而已

兩邊差不多的是很多的

28%

就是整體來說覺得舊政府更好

是什麼意思呢？

你可以拆開來看

經濟的情況

經濟的情況就是說

原來以前的軍政府裡面

經濟情況更好

有52%認為比較好的

現在比較好的只有13%而已

差不多的是26%

主要的原因就是例如說通貨膨脹

在以前軍政府之下

控制得比較好一點

外債

以前也沒有這麼多外債

現在外債更多

所以經濟表現

似乎新的政府是讓人失望的

好了

貪污腐化的問題

認為以前是更加廉潔一點的有35%

現在是比較廉潔的

只有18%

兩者差不多是32%

所以在廉潔的表現上面來說

民主政府也不是覺得特別好

在什麼地方比較好呢？

主要是政治方面

第一就是例如說政治自由

遊行、集會等等

現在比較好

48%是覺得現在比較好的

覺得以前比較好的只有19%而已

現在就多了很多這些公民的權利

你去遊行就不會被鎮壓

言論自由

Freedom of expression

覺得現在比較好的有50%

舊的政府比較好的只有16%

已經很清楚

民主的政制帶來一個很清楚的改善

就是有關個人自由的問題

可是對於經濟的表現

以至廉潔的表現

不一定是民主的政制

自然就會讓政府在這個方面變好的

而在這些方面不好的話

就算你在政治表現好也好

會讓大家對於這個政治體制的信心

是會很浮動的

對它的認受性是有懷疑的

所以如果你是一個新生的民主

你只是能夠給人自由

可是你不能夠改善經濟

或者是你在廉潔方面來說如果表現不好的話

有可能會威脅到

這個新生民主的生存

讓它無法鞏固

甚至是可以崩潰的

當然

幸好到現在巴西的民主制度

它是沒有崩潰的

可是如果認識巴西的都知道

現在仍然存在非常多的問題

例如好像這一次這樣

Covid-19

就是武漢肺炎

你發現巴西是一塌糊塗的

死了很多人

我有一位巴西朋友寄了一封電郵給我說

我們死了300 million

300 million

3億人？

哪來這麼多人口可以死呢？

就是他很恐慌

其實他是說30萬

30萬也很多

30萬人死亡

就是跟政府的領導

都是一個很大的問題

有沒有一個防疫的意識

措施等等都是很有關係的

我只是想說就是

不是這麼簡單

有民主的話它一定是經濟表現好的

然後一定是能夠廉潔的

經濟方面我就不在這裡說

你們可以看例如有一位印度裔的英國學者

Amartya Sen

他是獲得諾貝爾經濟學獎的

他就有討論很多民主與經濟的關係

他其中一點就是說

也不能夠這麼簡單的說

有民主之後經濟一定是馬上表現好的

因為經濟表現好不好

是有很多其他因素的

政治因素只是其中一個

就不能夠這麼簡單去說的

不過他認為

始終民主政制

是有一個很大的好處

就是在很多的國家裡面來說

例如好像印度這樣

有了民主之後是沒有出現過所謂的饑荒

它可以貧窮

可是不會出現一種很絕對的貧窮

就是所謂有饑荒的出現

就是好像我們以前大躍進這些饑荒的狀況

其實只會在一些很極權的社會裡面才會出現的

民主社會是沒有出現過

我不在這裡討論這個問題

反而我是討論有關腐敗與貪污的問題

貪污的問題也是一樣

就是說不是我們所想的這麼簡單

民主就一定不會貪污

因為有一句話是讓人有很多迷思的

這句話是這麼說的

「權力令人腐化」

「絕對權力令人絕對腐化」

聽起來真的很正確

這句話正確之後有些人就推論

如果民主的話

既然它處理一些所謂絕對權力的問題

所以有了民主之後

就不會有腐化

這句話你就不要當作是永恆的真理

如果你是這樣理解這句話

因為

的確在數據上面告訴我們

不是一定民主的社會

就一定能夠解決所謂廉潔的問題

我們看一些全球的數據

我在2009年也曾經在明報寫過一篇文章

跟我的學生徐承恩寫過一篇文章

我們的分析就是說沒有錯

在全球的角度來說

你看最廉潔的十個國家

絕大部分都是民主國家

我算給你聽

當時我們做的數據

我們用國際透明組織的數據

你看看最廉潔的十個國家

丹麥

芬蘭

紐西蘭

就是New Zealand

瑞典

新加坡

新加坡就不是民主國家

冰島

瑞士

荷蘭

加拿大和挪威

全部裡面來說

十個裡面有九個都是民主國家

只有新加坡一個不是民主的國家

所以好像看起來是正確的

越民主是越廉潔的

你再看全球最腐化的國家裡面

絕大部分都是一些不民主的國家

所以你只是從統計的數據來說

這個真的好像很正確

民主就不腐化

越是專制獨裁就越腐化

可是如果你去亞太區裡面看看

你就會發現

又不是很正確

特別如果你集中不要說加上太

就是不要加Pacific

你只是說亞洲區

你會發現最廉潔的一些社會或國家

反而它不是一個民主的國家

有一些國家在這個區域裡面來說是民主的

可是它是可以腐化的

你看看亞洲區這些指數的情況

紐西蘭

剛剛說過

新加坡

澳洲

我們剔除紐西蘭和澳洲這些所謂太平洋的國家

你看下去就是新加坡最廉潔

香港

日本

接下來的澳門、台灣、馬來西亞

韓國、不丹這些

他們已經是在5分左右

5.7的

因為這個數字是這樣的

越高分就是代表越廉潔

紐西蘭可以有9.4分的

新加坡就有9.3分

可是澳門以下的這些都是5分多的

所以雖然它是排在前面也好

都已經是不太廉潔的

你看到亞洲區

新加坡、香港排在前面

可是都不是一些民主社會

相反有一些社會

例如印度

例如偶爾有選舉的泰國等等這些地方

菲律賓這些國家

它就不被視為一些很廉潔的社會

所以沒有這麼簡單

不是說民主就必定會帶來廉潔的

我在這裡引用一篇文章

就是Shen and Williamson

Williamson的一篇文章

這一位姓沈的

以及Williamson的這一篇文章

是討論一些貪污

以及一些民主的關係

也是說出有幾個因素

在所謂的民主政制以外

我們要考慮的因素

這五個因素

就好像剛剛所說的經濟發展這樣

它有時候是獨立於你是民主或非民主體制

我們都需要考慮

我以前是研究貪污的問題

所以我對這個問題當然是特別有興趣

就是如果我們簡單來說

這個社會之所以會貪污嚴重

往往一定是機會很多

就是有很多貪污的機會

然後控制是弱的

而控制可以包括了一些外在的控制

例如說

制度上面反貪的一些法律

舉個例子

以及內在的控制就是心理控制

這個就是涉及到文化的問題

而一個社會裡面有很多機會

然後控制很弱的話

貪污自然就會很嚴重

他所說的這五個因素有一些就是涉及到機會的問題

Opportunities

有一些就涉及到Control

控制的問題

這五個因素是什麼呢？

第一個就是有關國家體系強弱的問題

特別是所謂監督體系強弱的問題

舉個例子比如好像新加坡

例如新加坡，如果它的政治領袖有一種很強的政治意志

我要建立一個廉潔的社會

實行起來相對於一些比較大的國家來說

你是比較容易的

因為新加坡

你可能真的是開車半個小時

已經可以去到最遠的地方

所以可能總理離開自己的辦公室

他出去看看自己的政策

是不是在不同的地方裡面實施當中呢？

是比較容易去監督的

可是你想想中國是一個這麼大的社會

中央與地方有這麼大的差異

地方與地方之間有這麼大的差異

你把一個政策推出來

在地方裡面是可以被扭曲

變形的

舉個例子比如說沿海的地方

它是有很多吸納

就是投資的機會

如果你的政府在考核官員表現的時候

是讓他爬升的時候

考他政績的時候

主要是自他能否吸引到投資

就是所謂的引資

在這個情況之下

我最重要的考慮因素

從官員個人利益的考慮因素

就是我如何創造這個環境

是讓這些投資者來到會很放心的去投資

在改革開放的早期

就是你盡量不要做太多反貪的事情

你跟這些投資者

小圈子裡面，總之就是給你一些好處

你又盡量去協助他

取得土地

取得水和電的話

這些投資者就是最開心

在這些情況之下

它可以抵抗中央的一些反貪政策

在這些地方裡面

你上有政策

我下有對策

總之我吸引投資者就是最重要

因為這個是你考核我

爬升政績最重要的指標

所以一個國家如果這麼大

中央政府要去監督地方的時候

力道是這麼困難

就是要用這麼大的力道才能夠監督的話

有時候要建立一個廉潔的政府

也是更加困難

第二點就是經濟的開放程度

就是如果好像新加坡

或者是好像香港

它基本上是一個很自由的經濟體系

政府不是很多干預的

就會減少官員貪污的機會

可是如果你做一件事情要在政府部門裡面蓋很多章的

我要水或電都要政府批准等等

你就是讓很多政府官員變成Gatekeeper

就是所謂的守門員

你過不了這關就無法做生意

就是你給他機會向你敲詐

去索賄

就會造成很多貪污的機會

可是如果你是一個比較自由的經濟體制

政府是很少參與在經濟活動裡面的話

就減少了這些官員索賄的機會

可是在中國裡面不僅是說你要蓋很多章

國家甚至是自己在管理很多經濟的活動

例如說有關能源

通訊

運輸等等

很多事情如果是由政府直接去管理的話

這些官員接觸到這麼龐大的經濟資源的話

他更加容易會有貪污的可能性出現

第三點就是社會分化程度

如果這個社會好像印度

多語言、多宗教

多文化等等

你要建立一個很整合的公民社會去監督政府

就更加困難

你自己內部都內訌

你怎麼能夠統一一種力量去監督政府呢？

所以社會如果是比較單一一點的

容易整合一點的

就更加容易去監督政府

法治程度

如果社會裡面有比較獨立的法庭

例如可能你曾經是英國殖民地

有比較獨立的法庭

例如可能是香港或新加坡

印度在某種程度上都有這個傳統

所以也可以平衡一下

或者是在文化上面來說是很注重守法的

都能夠幫助反貪的

最後就是社會文化的問題

特別是有關公與私

這個分界線到底在人的腦袋裡面

有沒有一套這樣的觀念呢？

如果這個社會裡面很注重家族的忠誠

我們看到很多這些東南亞的地方

以至中國

說這種對家族的忠誠

是可以超越很多方面的事情

就算你坐在一個政府的位置上面

你發現你最大的忠誠不是對政府

不是對國家

是對你自己的家庭

這樣的情況很麻煩

如果你的親朋好友

要來申請某些東西

公屋也好

或者是要政府批准一塊地也好

因為他是我的家人

我就會特別給你好處

這些情況之下

就會出現所謂貪污的問題

所以到底這種所謂公共的領域

或者是所謂公共的文化

這種能否培育出來

還是你這個社會裡面很在乎人情

對於送禮

拉關係是很接納的

對於家族的忠誠是高於一切的話

你就很難建立一個廉潔的社會

你看到這五點之後

你發現只是說建立一個民主體制

就不代表你一定是能夠處理貪污的問題

甚至有些時候你在這幾方面不具備

社會很腐化的情況之下

你做一個民主的話

可能還會增加貪污的機會

例如什麼呢？

例如就是賄選

就是你可能會花錢向選民買票

例如你說在泰國裡面的農村

很多情況就是這樣

就是你可以在這個農村裡面

通過賄選買很多票

又或者是你在選舉的過程裡面

你向一些大集團

要求他們捐款給你

讓你有選舉的經費

然後你在當選之後

你就把工程分給這些大集團

這些都是可以因為民主而造就出新的貪污機會

所以不要這麼簡單

以為民主就必然是能夠解決貪污的問題

反而我們對於貪污的問題

要另外思考一些體制

機制

如何去對付這些腐敗問題

可是無論如何

就是說不是完全不可能轉變的

我看到麥理浩在1974年成立ICAC之後

香港也是產生了很大的轉變

很多人以前說華人社會

是不可能不貪污的

是習慣了一些送禮與拉關係的文化

可是你看到香港與新加坡

他們也是經過一段時間的努力之後

都是可以改造這個文化的

所以我們也不需要說悲觀到

剛剛所說的五個條件是不可能改變的

不是這樣的

領導人的政治意志

以及有辦法看到

這五點的重要性

如何是有步驟的進行改造呢？

也是一個很關鍵的因素

我們聽完剛剛這麼說之後

我們就知道

就是說如果我們要去鞏固一個民主制度

是有很多方面的因素要去配合的

我們這個課程就是說

民主真的要有這些社會與制度的條件

才讓它能夠出現

或者是鞏固、深化

我們所說的五個條件

就包括了例如說經濟發展

這個經濟發展很多時候是在說市場經濟

經濟發展

公民社會

社會裡面有沒有一些團體

或者是一些網絡

是可以監督政府的

政治社會

我們就是說一些政黨

以及一些選舉的制度

憲法

我們能否使用憲法來限制政府的權力

最後就是廉潔有效率的政府

在民主還沒有出現之前

往往我們看到是經濟發展

以及公民社會

是扮演一種很重要的推動因素

它出現之後你要去鞏固它

以及讓民主真的有很高素質的表現

我們要靠有一個比較完整的政治社會

憲法以及廉潔而有效的政府

在這五點的條件

它可能是社會條件

可能是制度條件

討論完之後

我們看看香港

看看中國

香港

在之前是非常具備這五個條件的

我們是一個全球最自由的經濟體系

也是最富裕的社會之一

他們在很早已經建立起公民社會

我以前跟大家說過

最早期是一些服務機構

互助的街坊組織

70-80年代之後已經開始又出現了壓力團體

我們已經發展出一個比較完整的公民社會

甚至是相對於很多的國家來說

我們竟然還沒有完整的民主體制

我們已經出現政黨了

特別是反對黨

這是一種很難得的情況

憲法我們也是一個很長時間的法治社會

甚至我們是對於基本法

很多人會覺得

有很多條文我們是支持它

去限制政府的權力

來保障公民的權利

而我們在1974年之後

香港也建立了ICAC

是出現了一個廉潔的政府

而且這個政府過往都是被視為很有效的政府

這樣說我們香港是非常具備一個民主的條件

甚至是我很大膽的說

全球在歷史裡面來說

沒有一個國家在建立民主體制的時候

好像香港這樣已經具備這麼豐富的民主條件

所以我很相信如果北京容許香港

建立一個民主體制的話

我們是能夠很成功的有一個民主體制

是同一時間能夠保護公民的權利

保護自由與法治之外

它也可以有一個很廉潔有效的政府

所以我是寄很大的希望

希望香港能夠建立一個民主體制之後

甚至是示範給中國看

很可惜

北京不僅是不容許香港有民主體制

還進一步在破壞我們現有的一些民主社會

以及制度的條件

就是你看到它如何打壓公民社會

正在破壞我們的法治

甚至是你想想它想如何摧毀這些反對黨

趕出議會

現在甚至是慢慢的對我們的政府能否廉潔有效呢？

我們都覺得有很大的懷疑

所以我們的民主條件是正在倒退

就是本來在歷史裡面

我們可以造就出一個很好的

可能是一個很有素質的民主制度出現

可是它現在不僅是不容許我們

還要是正在破壞我們這些民主的條件

所以我突然想起李光耀都說這句話

他說香港值得有民主

可是在現實當中

我們不是經常都得到應該有的東西

這個真的是香港現在的寫照

中國是如何呢？

中國的經濟發展是很迅速的

而且也正在產生一個很大的中產階級

可是政府對於經濟的干預還是很嚴重

也有很多的企業

在發展的過程裡面還是倚賴跟政府要有很緊密的關係

所以這樣的經濟模式

是否就能夠釋放出

一種很大的民主改革力量呢？

是很值得去討論的

甚至是可以懷疑的

公民社會在中國裡面

曾經有出現過

可是非常的脆弱

受到各方面的限制

現在是有很多社會服務的團體

可是他們有沒有能力去監督政府

是非常值得懷疑的

中國更加不會有政治社會

就是一個所謂反對黨的出現

或者是有真正的選舉制度

中國也不尊重憲法的精神

在建國以後

從1949年到現在已經頒布了四部憲法

所以我們的憲法精神也是很差的

廉潔有沒有改善呢？

是很爭議的

就是中國仍然在全球廉潔的指數上面來說

在全球的排行裡面仍然是處於低位

它是有一些改善

因為某些措施

是去反貪

可是並不是說有大幅改善到一個地步

可以說中國是已經走向一個廉潔的社會

一些結構性的貪污

例如買官或賣官

政府對經濟的干預造成了大量貪污的機會等等這些

都是沒有徹底的改善

你只能夠說這個政府在經濟的表現上面來說

有相當的績效

可是在廉潔的表現上面來說就是強差人意的

整體來說

就是中國在民主的條件裡面

是還不充分的

特別是在公民社會這方面

可是並不是說這個社會你可以絕望

因為這個經濟改革

的確是正在產生很多結構上面的轉變

我們仍然是可以細心去觀察

是否看到有一個轉變的來臨

可是你問我在當前

中國所具備的民主條件

仍然是非常薄弱的

習近平還把自己視為一個核心

他的出現

2012年之後

也讓很多民主改革的機會正在慢慢消失

所以是並不樂觀的

這個就是我簡單的讓大家看到

香港和中國民主條件的問題

未來如何走向民主化呢？

我們接下來的3-4堂課

就會集中說民主化的過程

到底會走一些什麼不同的路徑

香港的情況會如何

中國的情況會如何

我們下次再見

拜拜！