清議

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【清議香港】政法不分的香港:為何港人要開始認真研究法律?

1984年中英兩國簽下聯合聲明,香港前途問題從此塵埃落定(網絡圖片)

香港是國際上少有政治問題以法律解決的地方。很多政治議題同時間也是法律問題。從2003年基本法二十三條立法危機、2014年政治制度改革問題、2018年一地兩檢爭議、2019年修訂逃犯條例風波到2020年北京決定訂立《港區維護國家安全法》(簡稱:國安法),每一場政治風波都涉及繁複的法律問題爭議。而每當香港出現政治危機,各黨派首先會做的,是從《基本法》中尋找有利自己的法律和憲制理據。《基本法》被稱為香港的「迷你憲法」(mini-constitution),是香港一切公共權力的來源,勾勒出政府的架構和政治改革方向,亦界定了香港作為特別行政區和北京中央政府的關係,雖然不是正式憲法,卻有著憲法的功能。《基本法》內文寫得非常淺白,整本《基本法》亦不超過100頁,一般人也看得懂。但是既然《基本法》那麼重要,香港又有多少人認真看過一次?

還記得在2020年中,當民主派籌備立法會初選如火如荼之際,筆者在社交媒體看到一位朋友努力不懈地呼籲其他人在初選投票,不斷就一些政治議題進行評論,批評北京治港政策破壞法治芸芸。於是筆者好奇私訊這位朋友問了他一個問題,「其實你有沒有讀過基本法和中英聯合聲明?」這位朋友也非常坦承說自己從未看過這兩份文件。其實也不能怪這位朋友,相信全香港大部分人除非工作需要或要參加公務員考試,根本沒有任何需要細閱《基本法》。有時候,甚至連政府高級公務員對《基本法》也只是一知半解。在2020年4月,政制及內地事務局就《基本法》涉及中央政府駐港機構的條文作出解釋時,就連續發稿兩次修改原有新聞稿,連主管憲制事務的公務員在理解《基本法》時亦犯下了錯誤。

解讀《基本法》與政治話語權

在社會輿論中掌握法律的解釋權對香港各個政治陣營都非常重要。正如前文所講,政治問題和法律問題本身是高度融合,那一方能夠掌握輿論對法律的解釋,那一方便有政治話語權和能夠控制道德制高點。這也是為何香港回歸多年後,民主派仍主導著輿論方向。民主派陣營有很多高知名度的律師和法律學者。有不少民主派成員如民主黨創黨主席李柱銘和公民黨主席梁家傑本身是資深大律師。公民黨前立法會議員吳靄儀亦是一位廣受社會尊重的大律師。而其他重要成員陳文敏、張達明和戴耀廷亦是法律學者。另外,香港大律師公會多年來在政治取態上都是靠向民主派。故出現一些具法律爭議的政治問題時,這群民主派法律界人士便會馬上向社會表達自己的觀點和解讀,令民主派的論述看似更具說服力和法律依據。這也是民主派總能在政治爭議中掌控道德制高點的原因,令特區政府在每次政治危機之中都在輿論上處於弱勢。

現任香港大律師公會主席戴啟思多次公開批評北京和香港政府 (網絡圖片)

但諷刺的是,香港作為一個以法治聞名和自豪的城市,大部分市民卻連香港法律制度最基本的常識亦缺乏,更莫論了解基本法如何解釋政治爭議的問題。一個非常簡單的例子,大部分市民根本不知道在香港法律體系下,大律師(Barrister)和事務律師(Solicitor)有什麼分別?而最令人哭笑不得的地方在於,過去20年大部分有法律情節的TVB電視劇基本上都混淆了大律師和事務律師的角色,在電視劇的世界裡大律師基本上包攬了所有涉及法律的工作,而劇集帶出種種對法律的誤解並無得到有效糾正。不過最令筆者擔心的地方在於,坊間對法律的誤解正在歪曲市民對社會事務的理解。正因為社會大眾對法律以至於《基本法》的認識貧乏,導致大多數市民缺乏了自己的分析能力,高度依賴媒體、法律學者和律師去解讀一些涉及法律問題的政治事件。這已經不是支持哪個陣營的問題,假若市民缺乏對《基本法》和法律的常識,怎能在高度政治化的社會作出合理的判斷?

經過2019年反修例風波後,推行教育改革的呼聲非常高。有建制派議員形容司法、教育和社福是香港的「三座大山」。在2020年制定的《國安法》中,第十條列明「香港特別行政區應當通過學校、社會團體、媒體、網絡等開展國家安全教育,提高香港特別行政區居民的國家安全意識和守法意識。」特區政府對教育進行改革已經是勢在必行,但任何涉及身分認同和公民意識的教育改革的前提,是對憲制及法律有基本認識,也就學習《基本法》和法律常識。以美國為例,學習憲法是學校公民教育的重要部分。美國政府規定16至18歲的學生要學習美國《獨立宣言》和聯邦憲法等內容,美國人認為學習憲法這麼重要是因為憲法奠定美國政府制度的基礎,同時展現了美國立國的價值觀。《基本法》沒有如美國憲法有鮮明的政治意識形態,但《基本法》勾勒了香港特區的基本政治制度,清楚展示了香港特別行政區和整個中華人民共和國的關係、是人權保障的法律來源、亦解釋了為何香港回歸後仍然保留以往的制度和法律以及為未來民主化提供方向。在青年學生仍然缺乏對《基本法》內容的初步認識時便推行國家安全教育,只會令學生對中港關係的認識變得支離破碎。

「自治」的迷思

第二代中共領導人鄧小平在80年代將1997年後北京治港政策概括為「一國兩制、港人治港、高度自治,現有的資本主義方式五十年不變」,而這句話基本上總結了《基本法》的精神和主要內容。但是這句話明顯有不同的解讀。還記得筆者讀小學的時候,老師說這句話的意思是回歸後五十年內,香港除了國防和外交事務,香港所有事務由香港自己管理。這是香港大部分人和民主陣營對「高度自治」含義的理解。親民主派的法律學者陳文敏曾在文章中提及,基本法的條文顯示「除國防外交及第二章所列出的限制外,香港的內部事務由香港特區自行管理。」坊間普遍以為香港除了國防和外交事務,基本上是一個獨立的政治實體。但這其實是對《基本法》的嚴重誤解。正如陳文敏教授所講,除了國防外交,《基本法》在第二章中還賦予北京一些香港人未有留意的權力,包括宣布香港立法會通過但被認為違反《基本法》條文的法律無效、將不屬於香港自治範圍的全國性法律應用到香港(國安法就是例子)以及宣布香港進入緊急狀態等。

全國人大常委會全票通過港區國安法(網絡圖片)

很多人在2020年前都不知道其實《基本法》賦予了北京極大的權力,直到北京開始積極行使這些權力方才知道,但基於對《基本法》的誤解,誤以為北京已經撕毀《基本法》和取消了「一國兩制」造成了短暫恐慌。北京不單有權處理涉港的外交和國防事務,其權力還包括法律和政治制度方面。也就是說,除了國防和外交,其他範圍亦不是「完全自治」。根據《基本法》,香港的行政長官和特區政府主要官員都是需要中央政府任命、有關行政長官和立法會選舉制度的改革亦需要全國人大常委會批准。而北京近年行使比較多的權力,是就解釋《基本法》以及就憲制事務頒布「人大決定」。雖然《基本法》賦予終審權給香港終審法院(Court of Final Appeal)以及容許香港法院對《基本法》進行解釋,但人大常委會仍然保留《基本法》的最終解釋權以及修改權。而人大常委就《基本法》作出的解釋和決定對香港各級法院有約束力。在2020年民主派和北京的較量中輸得一敗塗地甚至連立法會議席也失去的主要原因,就是忽略了北京實際擁有多少權力和行使這些權力的決心。

《基本法》的本質

自2014年起,香港社會一直辯論在「一國兩制」中,究竟是「一國」還是「兩制」優先?親中陣營和民主派當然又是各執一詞。中國國務院在2014年發表的《一國兩制在香港特別行政區的實踐》白皮書中指出:「一國」是實行「兩制」的前提和基礎,「兩制」從屬和派生於「一國」,並統一于「一國」之內。這句話聽起來很抽象,簡單而言就是「一國」是母,「兩制」是子。很多香港人聽到這句話後又會開始憂心北京是不是想用某些手段凌駕香港本地法律。先不說意識形態的問題,從法律上來說這句話是講得通的。因為一個很多人都不知道的事實就是,《基本法》是一部中國的全國性法律(national law),而不單單是香港本地法律。香港特別行政區是根據中國憲法第三十一條而成立。該條文表示:「國家在必要時得設立特別行政區。在特別行政區內實行的制度按照具體情況由全國人民代表大會以法律規定。」而人大常委會是根據這條文頒布《基本法》。也就是說《基本法》的法律效力是來源於中國憲法第三十一條。

近年北京和香港政府積極在港推行憲法教育(網絡圖片)

在中國擁有對香港主權和「一國兩制」的背景下,就算香港有司法獨立,法官亦需要在特定政治基礎上解釋《基本法》的條文。1999年吳嘉玲案中,香港終審法院在判決中指出《基本法》的條文具有靈活性(living tree),能夠配合時代轉變和環境變化,但法官在解讀《基本法》條文的時候,並不能因為時代轉變而隨意解讀,他們還需要考慮到《基本法》設立的原意或目的。而終審法院認為,制定《基本法》的目的是具體說明中國根據其在《中英聯合聲明》所闡述對香港的基本方針政策,在「一國兩制」的原則下成立與中華人民共和國不可分離的香港特別行政區,並實行高度自治。 終審法院英文判詞原文如下:

The purpose of the Basic Law is to establish the Hong Kong Special Administrative Region being an inalienable part of the People's Republic of China under the principle of "one country, two systems" with a high degree of autonomy in accordance with China's basic policies regarding Hong Kong as set out and elaborated in the Joint Declaration. (NG KA LING AND ANOTHER v. THE DIRECTOR OF IMMIGRATION [1999] HKCFA 72, para 76)

故此,很多人理解香港的普通法制度是完全獨立於中國某程度上是誤解。香港法院的確是獨立運作,不受行政機關干預,這亦是「司法獨立」原則的表現。但在「一國兩制」的背景下,《基本法》其實已經將香港實行的普通法和中國的政治制度對接起來。正因如此,人大常委有法律基礎透過解釋《基本法》繼而影響香港本地法律的實行,而香港的法院在解釋《基本法》的時候,亦需要反映「一國兩制」的精神,否則就是脫離了「高度自治」範圍。

當北京在2020年決定在香港實施《國安法》時,西方多國以及本地民主派都批評中國違反 《中英聯合聲明》。包括在香港民間亦出現登報聯署運動反對《國安法》、呼籲北京尊重《聯合聲明》。有些人甚至刻意提起《聯合聲明》但不提及《基本法》。雖然法院在解讀《基本法》的時候,有機會參考《聯合聲明》的條文以推敲《基本法》的原意,但《聯合聲明》本身並非香港法律的一部分。香港是實行普通法(common law)制度。在普通法制度下,國際條約的內容只能夠通過本地立法才能在香港實行。中國在1984年簽下《中英聯合聲明》並在該文件中說明中國12項對香港的基本政策方針,包括成立特別行政區、實行高度自治、現行法律制度不變等等。而這12項基本政策方針成為了《基本法》的主要內容,並在1997年回歸之後成為香港本地法律。故此,民主派和西方國家政府刻意強調《聯合聲明》的目的並非真誠就法律條文的內容進行辯論,而是因為《聯合聲明》有英國的參與,希望藉此將香港問題提升到國際層面以及為英國介入香港局勢提供理據而已。

國安法與中英聯合聲明

筆者留意到大部分人批評中方違反《聯合聲明》,但甚少提到中方實際上違反了《聯合聲明》的那一條條文。英國外交大臣藍韜文(Dominic Raab)批評中國違反《聯合聲明》時,就特意提到最近特區政府以《國安法》逮捕曾經參加民主派初選的人是違反其在《聯合聲明》的對港基本政策方針,包括承諾香港擁有高度自治權以及以及特區將會保障香港人各項自由。人們就香港自治和民主自由問題批評中方違反《聯合聲明》的時候,如果要指出違反那條條文,一般是指中方在《聯合聲明》中闡述的第二和第五項對港基本政策方針:

(二)香港特別行政區直轄於中華人民共和國中央人民政府。除外交和國防事務屬中央人民政府管理外,香港特別行政區享有高度的自治權。(在《基本法》第12至14條中說明)
(五)香港的現行社會、經濟制度不變;生活方式不變。香港特別行政區依法保障人身、言論、出版、集會、結社、旅行、遷徙、通信、罷工、選擇職業和學術研究以及宗教信仰等各項權利和自由。私人財產、企業所有權、合法繼承權以及外來投資均受法律保護。(在《基本法》第三章「居民的基本權利和義務」中具體說明」

關於「高度自治」的問題,前文已經提及過就不再解釋了。第五項基本政策方針主要是說明香港在回歸前的生活方式不會改變,各方面的自由亦會繼續「依法」受到保障。「依法」這兩個字在《聯合聲明》和《基本法》中亦有出現,其含義其實是暗示部分自由和權利會受到限制。《聯合聲明》的附件和《基本法》中都提到聯合國通過的《公民權利和政治權利國際公約》(ICCPR)在香港適用的部分繼續在香港應用。ICCPR第十九條提到:「人人有保持意見不受干預之權利」,但該條文亦提到表達意見的自由在必要時只要經法律規定,可以以「尊重他人權利或名譽」或「保障國家安全或公共秩序、或公共衛生或風化」的原因予以某種限制。而這條文在回歸前已經通過 《香港人權法案條例》(Hong Kong Bill of Rights Ordinance)在本地法律中生效。當然,北京認為其在港實施《國安法》的法律依據是源於《中國憲法》和《基本法》,而不是《聯合聲明》。但事實上,北京就國家安全問題實施《國安法》,本身在法律上並沒有超出ICCPR的限制。而《國安法》第四條亦特意強調ICCPR仍然適用。不論《聯合聲明》是不是有效,北京實施《國安法》也沒有違反任何法律或承諾。

香港殖民地時期左派組織和人物受到政府長期嚴密監視和防範(網絡圖片)

英國首相約翰遜(Boris Johnson)在2020年6月的文章中再次指出中國在港實施《國安法》是違反《聯合聲明》,並暗示中國這樣做是違反其「維持香港人生活方式不變」的承諾。約翰遜對中國的批評代表了西方社會對近年中港關係的觀點。但這觀點沒有法律和歷史依據,只是反映了西方對香港問題的偽善。如果說中國在港實施《國安法》或拖延香港民主進程是違反了《聯合聲明》中「維持香港人生活方式不變」的承諾,那我們需要對比香港在回歸前後的生活方式。在英國統治香港的百多年間,香港沒有一天實現過立法機關全面普選,而港督更加是沒有任何民意基礎。

除了英國統治香港最後十多年在政治上比較寬鬆,殖民地時代絕大部分時候政府對政治的管控都是比較嚴厲。政治活躍從來不是殖民地時代的常態。最有名的例子就是前特區高官曾德成。他出身左派世家,讀中學的時候正好經歷「六七暴動」,當時他在就讀的中學內派發反英單張,單張上批評政府推行「奴化教育」、「用法西斯手段鎮壓愛國同胞」。結果當時英籍校長報警將他逮捕,最後被起訴煽動罪(Sedition)判監兩年並失去了讀大學的機會。更不用說在50至70年代期間,殖民地政府經常在沒有定罪的情況下強行將親共的左派人士包括中學校長遞解出境到大陸。假若英國希望香港回歸前後生活方式完全不變,從法律上來看恐怕《國安法》對人權和自由的限制還不及回歸前嚴苛。

結語

在最近熱播的TVB電視劇《踩過界II》,主角作為一位大律師,為了追隨「公義」,不惜「踩過界」以非法手段對付對手,甚至與對家律師合作出賣自己的委託人。假若在現實中,這位律師早已經因為違法專業操守失去律師牌照和觸犯法律。「正義」的主角在戲中批評另一位大律師為追求名利,不惜出賣自己的良知,代表「奸角」打官司。這個情節看似很正義,但恐怕編劇忘記了香港法律制度最基本的常識,就是每個人都有找律師代表的權利,每一場官司都有正反雙方觀點。這其實反映了很多香港人的通病,就是以個人主觀的感受去解讀客觀的法律條文和程序。認識《基本法》和學習基本法律知識並不會令人傾向某個政治立場。法律本身是客觀的文字,經過有政治立場的人解讀,才會顯得有政治傾向。今日的香港是一個高度政治化的社會,市民對政治的參與和關注史無前例地高。中國人有句話叫「格物致知」,知識是批判思維的基礎。市民對《基本法》和香港的政治、法律制度運作有了基礎認識,便不需要人云亦云,被兩邊陣營的「法律專家」牽著鼻子走,可以有更加獨立客觀的政治判斷。

文/丘楚寧

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