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近五萬的「社宅」:包租代管的資源與政策錯置

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近日媒體報導[1]包租代管月租金逼近5萬元,揭露了包租代管的制度問題,內政部也隨即發表新聞稿[2]回應認為是「極端值」。包租代管作為「社會住宅」的一環,由於並非政府直接興建大規模招租,相對於日前明倫社宅三房型月租40500元(第一階弱勢戶為36000元)飽受批評,卻很少人注意到包租代管也有租金過高的問題。

事實上,目前包租代管月租最高可以來到45000元(第一階弱勢戶為42800元),且尚不含管理費,高於目前所有直接興建的社會住宅。

目前市面上昂貴的包租代管物件(圖/取自591租屋網)

筆者認為,包租代管面臨的主要困境來自被賦予了不切實際的政策期待,而由於政府怠惰於市場面改革,又造成案件數量嚴重落後。而政府的解方卻並未對症下藥,反而只想擴張基數,造成補貼的嚴重錯置與濫用,失去了原本的政策美意。

原為補充社宅存量,卻被外加了太多期待

由於台灣過去尚未興辦社會住宅,因此2010年社會住宅推動聯盟初創期間,住盟便赴日韓考察將「包租代管」制度帶入台灣社宅倡議。讓台灣在直接興建社宅達一定存量之前,先透過在市場取得屋源或空屋,作為社會住宅使用。

因此包租代管最主要的政策目的,是補充社宅興建(尚無存量)與租金補貼(僅能幫助經濟弱勢)的不足之處,主要在大量社宅興建不及前,能藉民間租屋市場搭配租賃管理業者的專業經營,達成補充社宅存量的階段性任務。

所以當前社會住宅政策目標的「8年20萬戶」中,有8萬是預計採用包租代管的形式,由政府委託租賃服務業者透過「包租」或「代管」方式取得市場出租屋源或空屋做為出租的社會住宅,租給一定所得以下或弱勢房客,並由業者負責日常管理。

包租代管引入台灣後,卻被外加了更多「政策期待」,如政府希望透過包租代管引導空屋釋出租賃,除了可以去化台灣過多的空屋,也可以將空置的住宅資源提供給有租屋需求的民眾[3];同時,也希望透過政府的優惠政策發展一個獨立、專業的租賃服務產業。

包租代管的困境:改革怠惰的苦果

但由於包租代管並非從無到有的「直接興建」,而是必須在市場尋找當作社宅的房子,因此必須配合市場規則。而一旦要配合市場,政府試圖透過包租代管改善市場面的目標就難以為繼,甚至反過來因為市場面改革(持有成本過低、租屋黑市)長期怠惰,直接影響包租代管的政策推動。

對於本來沒有在出租的屋主而言,空屋囤置大多數根本不是「沒空拿出來租,需要有人管理」,而是這物件不適合在市場出租,或是屋主看不上租金這點收入。對後者而言,反正持有成本低,稅金也不需靠租金打平,真得要賺錢就直接進行房屋買賣,自然就不會加入。

而對於本來就有在出租的房子而言,在「租屋黑市」的大環境下,多數房東逃漏稅,當然也不想加入政府的計畫增加自己被查過往逃漏稅的風險。且包租代管提供的免稅等優惠,對本來就逃稅的房東來說,也毫無意義可言[4],因此對於本來就可以順利出租房子的屋主而言,當然也沒理由加入。

因此,透過「包租代管讓空屋釋出」或是「透過包租代管掌握租屋市場」的思維本來就是有問題的,現實狀況反而是「如果空屋沒有釋出/租屋市場沒有改革,包租代管就很難成長」。唯有透過市場改革使大量閒置空屋釋出租屋市場,而原有孱弱的租屋市場又沒有足夠強健的體質能夠承接時,包租代管才有大展身手的機會。

這種因果倒置除了造成案件數量上的嚴重落後(直至目前僅推動了12497戶)外,也影響租賃產業發展的健全程度。由於屋源與民間動力的雙重不足,一但補貼取消,業者將難以與屋主商談合理的管理與服務費用,且房東是否仍願意自掏腰包委請業者媒合與管理?業者是否仍能夠有足夠的案量於市場上生存?以筆者目前探詢的結果,兩者均不樂觀。

筆者曾經出席某次會議,聽到官員們說某場包租代管的房東說明會,只有一個房東來,官員們還是整個團隊努力說服他一個人,最後房東被感動覺得是好事就加入。但若包租代管的優惠真的那麼有用,怎麼會只有一個房東來?

拒絕改革:弱勢協助已不足,還放寬租金限制

面對上述困境,政府理論上應該積極對市場面進行改革,才能讓包租代管順利推動,如透過持有稅的改革讓房屋空置成本提高,才有足夠多的空屋釋出成為房源。但政府採取的方案,卻是「撒大網捕大魚」,把租金限制的門檻放寬,以增加可能的物件數量。

包租代管在第一期的時候,規定物件租金以22500元為上限。也就是以包租而言(打八折),租給民眾的最高租金為18000元;代管(打九折),租給民眾的最高租金為20200元。這兩個價位都是一般戶的租金,對弱勢戶的折數會更低(7折或5折),因此月租金仍得以保持在兩萬元以下的水準。

但在今年(2020)年初,中央在第二期計畫中推出了「公會版」的包租代管方案,把物件租金上限開放至50000。這使得包租代管可能的物件數量的確得以提升,但新增的物件就成為「打完折還是很貴」的社宅。

更嚴重的是,包租代管的還規定7200元的房租補貼上限。也就是說,月租50000元的物件打七折是35000元,但因為最多只能補7200元,所以實際租金便是42800元。

內政部新聞稿宣稱「包租代管高租金物件只占極少數」,但台北市長柯文哲也說「明倫社宅高價位的三房型是極少數」。在同樣的邏輯下,內政部自己帶頭開放上限42800元的包租代管,卻自認為有資格對台北市社宅租金大肆批評[5],筆者對此實在無法理解。

包租代管租給誰?與目標背道而馳的政策

包租代管應協助的核心對象,是在市場上「租不起」(經濟弱勢)且「租不到」(社會弱勢)的群體。因為對於易受租屋歧視的社會弱勢而言,即便有錢租屋,很可能還是找不到適合且願意租給他們的物件。

因此成本上,包租代管更加昂貴,甚至長期而言遠高於直接興建社會住宅與租金補貼。在政府的包租代管第二期計畫書中,維持租金上限22500元的「縣市版」預計三年內開發15000件,編列預算34.6億;而放寬上限至50000的「公會版」預計三年內開發5000件,編列預算11.6億[6]。與之相對的是,同樣是補貼市場租屋的「租金補貼」目前補貼數量為120000戶,預算每年約為56億,單戶成本遠低於包租代管。

包租代管之所以如此昂貴的原因,是因為除了租金補貼僅補貼房客,而包租代管必須補貼「房東、業者、房客」三方,造成「補貼一戶包租代管的預算,平均可以補貼兩戶以上的租金補貼」。

包租代管三方補貼一覽表(表/筆者自製,鳴人堂重製)

補貼昂貴不必然有問題,關鍵為既然投注資源如此龐大,政策是否有幫助到真正需要的群體。由於包租代管政府必須投入更多資源,且名義上亦為「社會住宅」。政府理應要求包租代管更加嚴格地照顧弱勢群體,一般戶較為單純的經濟需求則透過成本相對低的租金補貼給予協助,達成不同補助群體的「政策分流」效果。

租金補貼與包租代管成本與協助對象,應進行政策分流(圖/筆者自製)

但現實卻是目前包租代管的弱勢比例僅保留四成,若地方政府想要補貼更多比例的弱勢,只能從中央固定的補助款項進行調配。目前政府「放寬租金限制」的作法,卻與「逐漸保障更多弱勢,一般戶轉為租金補貼」的走向背道而馳。

實際上這個作法唯一可以達到的目的,就是增加帳面上的案件數量。但卻完全是「為了衝量而衝量」,即便因此增加帳面數量,也失去了政策原有的意義,不僅讓弱勢難以負擔,更浪費了政府應該用在刀口上的補助資源。

結論:重新定位各項住宅補貼,回歸政策目的

包租代管目前數量仍少,但若政府持續朝著8萬戶的目標前進,上述問題遲早會猛烈爆發,且屆時將積重難返。筆者認為,面對包租代管的扭曲現狀,首要解方應為盤整現有住宅補貼資源,並分別給予不同的補貼定位。

對於各項住宅資源較合理的定位具體建議為:

  • 社會住宅應作為主要方案持續推動,並搭配推行多元興辦模式與創新性方案,其30%弱勢照顧對象宜主要提供予對福利輸送、無障礙需求高者,如下肢障礙、獨居長者。
  • 租金補貼應作為次要方案,積極投入預算資源,並主要提供予經濟負擔能力不足者,如青年族群、一般家戶。
  • 包租代管則是以易遭租屋歧視者為主要協助對象,如單親、低收入、身心障礙,故數量應合理下修,視其為前述兩者之補充方案。

除此之外,政府應重新確認目前包租代管的合理政策目標,市場面的問題必須透過市場改革解決。勿持續將不切實際的政策期待加諸於包租代管之上,反而以「衝數量」作為最高原則,不僅浪費有限的住宅政策資源,也離協助弱勢的初衷越來越遠。

[1] https://udn.com/news/story/6839/5108907

[2] https://reurl.cc/14yELQ

[3] 〈106年包租代管試辦計畫〉提及,「利用現有空屋1成(約8萬戶),提供弱勢家庭及就業、就學青年租屋協助,以補足興辦社會住宅(興建:12萬戶)20 萬戶之量能。」https://pip.moi.gov.tw/Upload/File/SocialHousing/包租代管試辦計畫.pdf

[4] 加入包租代管還會失去數年的土增稅減免,近期有買賣需求的屋主會更加卻步。

[5] 實際上,柯文哲的回應與內政部十分類似,認為戶數只佔明倫社宅一成的三房型也僅僅只是「少數個案」。

[6] 兩個版本的預算皆以「市場租金每月15000元」作為計算基礎,實際補貼金額將遠高於此。

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