何宇軒~獨立記者、攝影

曾任職主流媒體、獨立媒體、 NGO 與國會助理,目前回歸校園進修,並與媒體合作從事新聞採訪,包括文字與攝影。| FB:https://www.facebook.com/hoyuhsuantw/ |IG: https://www.instagram.com/hoyuhsuantw/

【壹週刊】8800億拚選舉-前瞻計畫六大缺失總體檢

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(文、圖/何宇軒,本文原刊登於2017/4/27壹週刊。)行政院日前推出「前瞻基礎建設」政策,宣稱要以8年8800億的特別預算,促進地方整體發展及區域平衡,以奠定未來國家發展基礎,然而卻有縣市分布不均、欠缺民眾參與等疑慮。
國民黨杯葛前瞻計畫

行政院在上月底公布的前瞻基礎建設計畫,宣稱要以8年8800億的特別預算,在「軌道」、「綠能」、「數位」、「水環境」、「城鄉建設」等項目中,帶來涵蓋地方大眾交通運輸鐵道、水庫、綠能研究園區等多項建設,而這項特別預算,也成為各方諸侯爭食的大餅。

本月初立法院舉辦的6場公聽會上,地方首長紛紛上台爭取地方建設。高雄市長陳菊、台中市長林佳龍都為自己轄內的捷運請命,強調國土要均衡發展。嘉義縣長張花冠走悲情路線,要大家「看見魯蛇國的悲哀」,還比喻「天龍國都可以取三個老婆」,強調嘉義資源的不足。

在野的國民黨先前已連開多場記者會,抨擊前瞻計畫擬定過程草率、獨厚綠營執政縣市,根本就是為了選舉綁樁。根據國民黨立院黨團提供的資料,在8800億特別預算中,有5800億是屬於中央與地方共同執行,也就是由地方政府提案、由中央核可的項目,其中綠營縣市核可的金額,竟佔了近85%。

本刊歸納出前瞻建設的多項缺失,包括分配不透明、特別預算常態化、擴大內需成效不彰、恐造成土地浮濫徵收,同時也實地探訪被納入前瞻建設項目的地點,並詢問當地民眾,發現這項計畫未做好事前溝通,甚至可能忽視地方需求、帶來更多蚊子館等等。

前瞻基礎建設編列特別預算的做法也引起質疑。財稅專業的前立委曾巨威就在公聽會表示,特別預算是為了避免預算制度僵化的彈性措施,但最近幾年,特別預算的編製反而變成常態性的做法。

多項建設也可能帶來土地浮濫徵收的問題,讓關心土地正義的政大地政系教授徐世榮感嘆「通往地獄的道路,其實鋪滿了善意」,認為這麼重大的國家建設,卻沒有討論環境保護、土地使用和土地徵收計畫,是威權時代的做法。徐世榮也呼籲,台灣社會一定要有「整體性的理解」,而不是採取「階段式的思考」,即不論是「前瞻基礎建設計畫」或是「振興經濟擴大公共建設投資計畫」,皆是與後來發生的土地徵收及強制迫遷是一體的,絕對不應予以切割對待!

徐世榮(右一)認為,這麼重大的國家建設,卻沒有討論環境保護、土地使用和土地徵收計畫。

根據本刊實地調查,最大的問題怕還是欠缺與當地民眾溝通參與、導致民眾根本不清楚內容、讓建設本身不見得符合民眾所需,最後就是產生更多蚊子館。

長期研究台灣蚊子館現象、出版過5本以上專書的師大美術系副教授姚瑞中,對於可能的蚊子館提出警訊。姚瑞中舉例,在綠能建設項目中,整體經費特別預算需要162.2億元,佔綠能建設整體比例高達66.7%的「沙崙綠能科學城」就值得注意。

根據官方資料,沙崙綠能科學城位在台南高鐵站旁,規劃有「科學城核心區」、「會展中心區」、「中央研究院南區」,同時在高鐵站東側,還會興建約250戶的大樓型住宅。台大風險社會與政策研究中心研究員趙家緯認為,「再生能源的發展已經到了實踐階段,它需要的是在既有的城市裡做節能技術的發展,而不是在綠能園區蓋示範屋。」

地方人士怎麼看?在台南歸仁區經營花卉生意的大武崙綠能園區促進會理事長黃順記表示,「我們是既期待又怕受傷害,地方對於科學城計畫期待很高,沒有反對意見,但不希望政府虎頭蛇尾。」所以他們才會組成促進會,並透過里長辦公室、社區發展協會等途徑,將地方上的意見,整合給規劃的單位。

沙崙綠能光電城籌備會主任黃得瑞強調,台南高鐵站在規劃時本來就有產業專區,因為有科學城的開發,附近會展中心也能夠扮演輔助的角色,也會有飯店等設施,這些設施是高鐵站附近本來就要爭取的,不能說是為了發展城鎮才發展綠能。

除了沙崙綠能科學城,還有另外一個科學園區也在前瞻建設的範圍內,那就是要蓋在高雄興達港的「海洋科技產業創新園區」。根據官方文件,該園區預計規劃要培訓海洋科技工程人才、發展如海洋發電、製藥、養殖等海洋科技等等。

興達港其實已是老字號的蚊子館,在1997年改建時,原本規劃作為遠洋漁港,但因國際條例約束遠洋捕魚數量,導致遠洋漁船大減、前來停泊的船隻寥寥可數。雖地方政府試圖加以輔導轉型,至今仍未見成效。姚瑞中直言,跟沙崙綠能園區相比,興達港作為科技園區,選址更加不妥,它不像沙崙綠能園區附近有高鐵站、又有成大、交大校區的學術人才,用水用電也是問題,這裡是否真的適合當作研究基地?

當地民眾又怎麼看?「有建設進來,當然是很高興,要不然這裡也沈寂滿久了!」興達港漁會總幹事郭展豪說,「我們肯定政府願意來開發,但是方向是什麼?能不能替這邊增加工作機會?地方要怎麼配合?地方對這件事其實很陌生,可能要有說明會、公聽會才會讓討論浮上檯面,這件事到底是好是壞,大家都無法下定論。」

除了有蚊子館的疑慮,蚊子鐵道的問題也值得重視。這次佔基礎前瞻建設特別預算整體48%的軌道建設項目,就要在全台興建大大小小近40條的軌道工程,但若興建的鐵道不是當地民眾所需要,那恐怕又是資源的浪費。

在屏東的東港,被前瞻建設納入範圍內的東港觀光鐵道,就是有爭議的路線。東港原本有台鐵東港線,路線與潮州、鎮安相連,但因為運量不足,在1991年遭到廢線。由於東港是大鵬灣風景區所在地,加上又是通往小琉球的門戶,在前瞻計畫中,政府有意在東港建構觀光鐵道,並有三種不同方案正在評估,其中一種方案,就是還原廢線的東港線。

鎮安站附近鐵道

原本的台鐵東港線,是從屏東潮州站出發後,在鎮安站分道揚鑣。但鎮安站目前是一個迷你的無人車站,附近雜草堆中,還埋藏著廢線前所使用的第二月台。也因為當地並不熱鬧,因此這個復線方案,並不被地方看好、認為效益有限。

除了上述提到的案例,還有其他建設項目也引起爭議。選區在苗栗的立法委員徐志榮便痛批,中央竟然將2003年起就引起民眾抗爭的「天花湖水庫」納入前瞻建設,根本是「生雞蛋沒放雞屎有」。

政府推出前瞻基礎建設的本意是要擴大內需,但新境界智庫副執行長陳錦稷曾在媒體撰文表示,擴大內需對經濟振興的效果,取決於財政政策能發揮多少乘數效果。但舉債辦理擴大內需,將導致公共建設投入逐年下降。當年擴大內需計畫留下苗栗馬奮館、客家圓樓等閒置蚊子館;舉債850億元發放消費券,更被質疑成效不彰,徒增公共債務,限縮未來財政空間。前瞻基礎建設預計若每年再增加2500億元的公共建設預算,對執行能量是一大考驗,也會對民間投資形成排擠。不過他最後也強調,目前的成效還無法判斷。

台灣經濟研究院副院長邱俊榮說,台灣在做任何政策,從來沒有做成本效益評估。台大國發所教授劉靜怡也指出,300多頁的前瞻計畫核定本,效益評估竟然只有2頁,「如果這是學生的報告,我一定把他當掉」。

國民黨立法委員林為洲批評,民進黨還有3年可以執政,現在就急著推出前瞻建設,「到底在急甚麼?」據了解,民進黨推出該計畫的原因,一為實現政見,二也在拚政權延續。前瞻計畫中的軌道、水環境等5大支柱,是蔡英文競選總統時所提「五加二」產業,即亞洲矽谷、生技醫療、綠能科技、智慧機械、國防航太、新農業、循環經濟的實踐。

但民進黨認為,重回執政後的第一次年度預算,是馬英九執政時擬定,屬舊政權的意志,這次提出的前瞻計畫,才是民進黨政府真正想做的事。而距離現在只剩1年多的2018年底九合一選舉,是蔡英文拚2020年總統連任的前哨戰,民進黨沒時間等明年再提年度預算,必須在今年以特別預算先下手為強。

因此,民進黨才會以特別預算的手段實踐政見,甚至林全還希望計畫在8月就要開始啟動,這也顯示民進黨為選舉進行的政權鞏固,已經開始。

根據立法院議事流程,必須先通過審查《前瞻基礎建設特別條例草案》後,才會進一步審查預算書,目前立法院已在本週一、三、四安排連續3天的委員會時段來審查《前瞻基礎建設特別條例草案》,非過不可的態度相當明顯。但是在審查的第一天,就遭到國民黨立委以冗長程序發言等方式杯葛,要求計畫退回重議。在協商之後,朝野則同意完成詢答程序、暫不杯葛議事,預計週三可進入逐條討論。

前瞻基礎建設,一向充斥欠缺民眾參與、未做效益評估等爭議,更有選舉綁樁的疑慮。甚至因為法案審查時間與年金改革相近,不免也遭比較,被批評國家一面砍公教人員福利、一面卻又肆無忌憚撒錢。雖然年改與建設不應混為一談,但政府欠缺良善規劃與財政紀律、留下蚊子館的苦果,恐怕又要讓後代子孫承擔。


*本頁面文字修改自作者初稿,因此部分內容和當初紙本出刊時經過編輯改稿後的文字略有差異。

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