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中國在多大程度上防疫政策取得成功,同時成為政策成功背後的受害者?

本文為倫敦政治經濟學院公共政策系舉辦的China and the World in the Post-COVID Era: a new agenda of public policy「新冠肺炎後疫時代的中國和世界:公共政策的嶄新計劃」線上講座紀要

「騎虎難下」孟冰純:中國在多大程度上防疫政策取得成功,同時成為政策成功背後的受害者?


*本文為倫敦政治經濟學院公共政策系舉辦的China and the World in the Post-COVID Era: a new agenda of public policy「新冠肺炎後疫時代的中國和世界:公共政策的嶄新計劃」線上講座紀要

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講者簡介

主持人:孟冰純

倫敦政治經濟學院傳媒系副教授、副主任。

主講人:

呂曉波

清華大學國情研究院客座研究員、美國哥倫比亞大學巴納德學院政治學教授兼任哥倫比亞大學東亞研究中心教授。

Bill Bikales

哈佛經濟學家、聯合國前駐華代表處高級經濟學家、亞洲開發銀行東南亞區前首席經濟學家。代表學術文章為 <Reflections On Poverty Reduction In China>


任雪飛

密歇根州立大學社會學及全球城市研究副教授,代表書籍為《中國和印度的城市治理》、《城市中國》、《建設全球化》。

葉志敏

哈佛大學公共衛生學院經濟與政策教授、中國衛生合作項目部主任。


此講座由四名來自不同界別的學者環繞衛生政策、都市治理、發展經濟學、公共行政學等角度,相互討論及評估後疫時代裡中國政府、已發展國家所施行的公共政策裡利與弊的實存。又針對中國共產黨最近不斷強調「共同富裕」(common prosperity)的理念去分析中國政府如何在新冠肺炎防疫政策中展現相關肌理。

主持以問問題形式指定相關學術範疇的學者去回答,然後開放讓四位學者討論先前學者的回應。本文以主持提出的四條問題作主線,疏理學者對問題的看法:

一:疫情踏入第三年,我們看到中國與其他已發展國家的防疫政策大相徑庭。英國政府取消確診後的強制隔離等限制措施。相較之下,中國「清零」政策的基準是什麼?潛在隱患是什麼?又,「清零」政策如何為中國衛生政策帶來長期影響及挑戰?

二:中國去年宣佈實施「共同富裕」政策時,國際聲音一致認為是對私人企業、稅務的打擊,但在國內得到廣泛支持。國外的評論是否錯過或誤解了中國政治和政策議程?

三:我們需要了解中國扶貧政策的哪幾項要素?

四:疫情底下,中國在都市治理方面的最大挑戰是什麼?

一:疫情踏入第三年,我們看到中國與其他已發展國家的防疫政策大相徑庭。英國政府取消確診後的強制隔離等限制措施。相較之下,中國「清零」政策的基準是什麼?潛在隱患是什麼?又,「清零」政策如何為中國衛生政策帶來長期影響及挑戰?

葉志敏教授開門見山,指出雖然最近新冠肺炎是公共衛生的主要話題,但大家不能忘記中國和其他國家醫療系統所面臨的挑戰如人口老化、非傳染性疾病等等。就算經歷了近三年的疫情,我們仍然對新冠肺炎不什了解。大家面臨的是「不確定性」(uncertainty),難以預計變種病毒Omicron在幾個月後會再變種還是它是最後一個病毒。葉說,「清零」政策雖是一個極端的手段,但中國的防疫措施比起很多國家做得更好,例如群策動員、電子科技的運用等。然而,群體免疫機率低和Omicron疫苗保護效力受到質疑是中國防疫措施的弱點。

假設中國解封,感染率上升,國內的醫療系統有能力承受嗎?葉認為中國不應跟從西方國家的步伐,而是放寬「清零」政策,向可持續的方式發展。中國封城的通常都是小社區,她舉1月上海市珍珠奶茶店爆疫出現去中心化(decentralization)的例子,顯示中國正在逐步改變「清零」政策的方向。這是一個正面的轉變,葉覺得中國有優良的陽性結果申報系統,裝備一應俱全,出現漏洞的是管治結構。所以,國家疾病預防控制局(National Administration of Disease Prevention and Control)的建立是不錯的嘗試,將分散的科層組織整合成一個部門。

在葉眼中,大陸真正面臨的挑戰是經濟與人命的魚與熊掌決擇。中國經濟停滯不前,取決於政府多大程度上解封,增加外來遊客數量。

二:中國去年宣佈實施「共同富裕」政策時,國際聲音一致認為是對私人企業、稅務的打擊,但在國內得到廣泛支持。國外的評論是否錯過或誤解了中國政治和政策議程?

呂曉波教授以政治經濟學家角度去闡述中國政府近年來管制疫情的手段是否正當。武漢第一波「爆疫」後,沒有再出現大規模「爆疫」,除了一些地區性流行(local outbreak)之外。可見政府的防疫政策很有效。

呂覺得,雖然中國當前面臨葉教授所講的危機,但基於中國成功控制大規模的病毒爆發,大體來說,這反映了民眾對政府政策的接受和信任,認為這是合宜的抗疫手段,繼而容許政策的實行。相互成全的局面加強了管制手段的正當性,這是危機合群效應(crisis unifying effect)。再者,它令政策執行者更容易去打擊資本主義。加上中國先進的科技、監控技術如:人工智能、 自我監控應用到控制疫情時,民眾對政府管制疫症的技術存有信心。

政治化(politicization)在疫情早期開始顯著。當各國開始調查病毒源頭時,美國特朗普透過將新冠肺炎政治化,令中國政府承受壓力。天性使然,中共同樣以政治化,但以另一種方式去回應對方。從此,國家回應公共衛生疾病時都偏向政治化,每況越下。例如中藥雖然有科學根據證明它的藥性,但人們還會從政治的角度去判斷它為致命藥品。另外,由上年開始,越來越少中國科學家的聲音,但聲音是需要的。跟疫情開端時不少專家會跟群眾討論疫苗、病毒的起源的普及情況大相徑庭,這是政治化的後果。中共採取封關政策令海外旅客輸入大減,上年有8.1%GDP增長,在這兩年期間的經濟增長頗為正面。由於中國在「旅遊氣泡」外,實施封關政策,2019年的中國國際航班每禮拜有1萬班次;2022年的中國國際航班每禮拜僅有500班次。封關封城令中國在物理上、形而上跟西方國家距離拉遠。

呂最後指出,北京奧運期間,有很多國外報章如NBC News, BBC News均有排記者到北京進行採訪、報導。但最後公開的新聞卻是由身處中國之外的記者所報導。因此,他質疑誰的報導值得信任。國外的世界在疫情底下的處境跟中國在疫情底下的處境有一段距離,散發著荒謬感。

三:我們需要了解中國扶貧政策的哪幾項要素?

對於中國扶貧政策的早期印象,Bill最印象深刻的是習近平提倡「全面建立小康社會」時不斷強調GDP, Double GDP。GDP成為達到小康社會和解決絕對貧窮的基準。這倡議亦代表中國已經準備好步入新發展局面。

今時今日的中國,其貧窮線居低位,稍為高於用來測量極度貧窮、低收入國家的貧窮門檻。不過,無可否認去年中國政府在改善數千萬名貧窮鄉郊市民的生活質素上有顯著進步。中國需要全新的貧窮指標,它可以是另一個絕對收入指標、相對收入指標(被毆盟和其他國家沿用),若應用在中國會很有趣,因為中國的不平等問題很顯著。我們知道中國沒有覺得調整貧窮線是有需要的事情,這也似乎暗示著中國貧窮危機不復存在。可是,這是跟全球的運作模式脫軌,就算在最發達的國家也會有貧窮問題,所以中國貧窮問題其實仍是存在的。

中國需要的是對貧窮的新定義,它要對應中國現時的發展狀態和2035年遠景目標。中國把貧窮視為單單是農村出現的問題,沒有對城市貧窮問題作出官方定義、沒有正視它、沒有對症下藥。2020年,中國政府發言指新冠肺炎不會阻礙政府杜絕貧窮的理念。同年11月,政府宣告已成功杜絕貧窮但那些脆弱的城市貧窮問題並沒有——一直沒有包含在內。這是一個很好的跡象證明中國應該跨過農村和城市的二元區別、定義什麼是城市貧窮、建立制度去削弱它、監管它。

最後,中國將「解決絕對貧窮」當成一場運動。大量經濟和人力資源都是動用本地政府、政府中介、軍局、私人產業、學校。。所有人都被牽進去。這場運動有深刻的結果,不過,它還是不能解決貧窮問題的結構性失衡和潛在的危機。結構性問題除了城鄉差距外,還有性別不平等。工資的不平等、持續不斷的性別分歧、工作參與度等等。當代中國女人在擁有比男人更少的經濟保障下比男人更快老去,她們比男人更長命。同一時間,人口老化、生育率低導致女性的角色受限於生育。全球國家的實體制度——預算是用來重新分配工作收入、福利給窮人、家庭、地區。但中國政府的收入來源是累退稅,重新分配的功能很低。

總括而言,Bills表示2020年中國的「解決絕對貧窮運動」(The campaign to eradicate the extreme poverty)具歷史意義、在改善農村貧窮問題上有顯著進步。但我們應以這為範本,加以改善而體現在「共同富裕」中。全新的、具野心的貧窮指標、 定立針對城市貧窮問題的政策。

四:疫情底下,中國在都市治理方面的最大挑戰是什麼?

以研究都市治理的任教授來說,城市(地方政府)變得太有勢力。它們肩負起太多責任,沒有足夠的稅收去維持運作。這種情況早在1990年開始:中央政府決定將權力轉移給地方政府。短期來說,地方政府能夠做到很多事如改善醫療系統、 爭取達到新冠病毒零感染。不過,這些都是限於短期來的效果。長遠來說並非可持續的對策。地方政府應和其他政府層級分享所享有的權力包括中央政府、鄉村政府、鎮區、殖民地等等。地方政府獨享勢力是一個差劣的局面。

從本地來看,中央政府的決策權過大、地方政府經常犯錯,它們沒有管制和平衡的能力。以上都是建基於它們是權力遊戲中的重要玩家。 從國家來看,中國的地緣差距嚴重。如中國主要的發展城市上海、北京、深圳、廣州跟其他城市的權力分佈十分極端,因為它們不需要理會其餘城市的事情,它們勢力的推廣不需要依賴勢力低下的城市,最後導致地方政府權力過剩的格局出現。

什至在疫情爆發前,中央政府已經顯示出強烈的掌權慾。這兩年疫情期間,中央、地方政府在使用高科技工具如人工智能、大數據去管制疫情時亦有自身賦予的正當性。中央政權、地方政權的掌權慾在這兩年間大增,沒有減退的跡象。加上疫情變本加厲,任表示中央政府會繼續以高科技去控制民眾,監控私人生活。

「我要補充一些正面的回應,是有方法去抵消極權城市的。在其他國家很難實行,但在中國是相對容易的。如果中央政府可以鼓勵城市跟地區合作,就能帶來真正變革。現時地區政府專注在提升經濟效益、環境保育、疫情監控。它們可以嘗試跟周邊的鄉村地區合作,脫離狹窄的視野——只看見自身領土的視野。」任教授說。

大體來說,地方政府為了自身利益而使權力日益壯大。他們應該跟市民、私人領域、社會團體、其他政府科層組織分享獨享的權力。

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CC BY-NC-ND 2.0

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