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東南亞主權爭議:西巴丹島和未解的海權爭議

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經過數十年的無效談判後,馬來西亞和印尼在1998年將西巴丹島(Sipadan)和利吉丹島(Ligitan)將主權爭議帶上國際法院(International Court of Justice, ICJ)。2002年,ICJ將主權判予馬來西亞

雖然印尼自此不再將這兩座島嶼劃入主權範圍,但卻無法解決領海爭議。

西巴丹島和利吉島位於婆羅洲的東方,就如許多偏離大陸(mainland)的島嶼,經常在繪製地圖時遭忽略。

Google Map。黃點為西巴丹島,紅點為利吉丹島。這張地圖僅用以方便理解兩島在東南亞的哪個位置,往下會更仔細。

直至1969年,馬來西亞和印尼兩國在勘察繪製海權地圖時,才特別留意到兩國主權重疊。自此開啟漫長而無結果的雙邊會談。1979年,馬來西亞發布新地圖,將兩島包含在內。如今關係到馬來西亞的海權爭議,幾乎都可以追溯到這張地圖。

截自論文:Renate Haller-Trost, Brunei-Malaysian Territorial and Maritime Disputes 仔細看能發現Sipadan 和Ligitan 的標識。

馬、印兩國的歷史追溯

我在第一篇講述沙巴與蘇祿/菲律賓主權爭議時,曾經寫過沙巴/北婆羅洲經過一系列的主權轉移:蘇祿蘇丹授權/割讓,Overbeck轉賣給北婆羅洲渣打公司,北婆羅洲公司殖民權轉到英國殖民地部,正式成為英國殖民地。1963年,組成馬來西亞。

不過,馬來西亞對西巴丹島與利吉丹島的主張,則是另一條主權轉移鏈:蘇祿蘇丹割讓/臣服於西班牙,西班牙依據條約將包括蘇祿在內的菲律賓主權轉到美國,美國與北婆羅洲公司勢力分配後,確認由後者負責。最後,由現代國家馬來西亞繼承。

此處最大的問題是,沒有證據顯示兩島是在蘇祿蘇丹國勢力範圍。

印尼則是主張依據1891年的英國(北婆羅洲殖民者)與荷蘭(印尼殖民者)條約,兩島劃入荷蘭範圍,而現代國家印尼是荷蘭殖民地繼承者。

1891年是英荷兩國殖民者為解決殖民地衝突所締結。該條約最終劃定石巴迪島(Sebatik)為界,區分南北。

Google Map。同樣,黃點為西巴丹島,紅點為利吉丹島。石巴迪島上直線分割是英荷殖民者所畫,北部為馬來西亞,南部為印尼。如今仍維持一島兩國。

印尼政府主張這條區分南北的界線,一直劃到外海,意味兩島將劃入荷蘭範圍。不過,即便荷蘭殖民當局曾有將兩島劃入範圍的意圖,卻沒有將此事正式帶入荷蘭國會,也沒有寫入條約。

ICJ最終認定,1891年條約的設計僅涉及陸地,並未包含西巴丹島與利吉丹島。

在印尼的補充說明中,還嘗試援引兩點有意思的依據:

1. 1891年以前,西巴丹島和利吉丹島主權屬於布倫乾蘇丹國(Bulungan)。即便排除1891年協議,印尼同樣能以布倫乾蘇丹國的繼承人身份,宣稱主權。ICJ 認為沒有證據顯示布倫乾蘇丹國曾擁有其主權。

布倫乾蘇丹國主要位於如今印尼的北加里曼丹(North Kalimantan),部分領土已併入馬來西亞的沙巴和砂拉越。印尼獨立後,曾將布倫乾定為自治區,但僅數年就廢止其特別地位。1964年,共和國士兵以蘇丹謀反為由,火燒布倫乾王宮,迫使蘇丹等人逃至馬來西亞居住至今。

2. 即便布倫乾蘇丹國未擁有主權,兩島一直都是印尼漁民傳統捕魚和棲息地,並維持到1970年代。ICJ 否定其效力,認為漁民捕魚屬於個人行為,不能代表國家政府主張,也不反映主權宣示行為。

有效管理:海龜與主權

兩國的歷史主權追溯都被否決,爭議點轉具有「有效管理」。在上一篇馬來西亞vs 新加坡的白礁島爭議裡,ICJ即以新加坡維護與管理島上燈塔,成為判予新加坡的主要依據。

在這次裁決中,「有效管理」則是有利於馬來西亞。

英殖民方在1917年「海龜保護法令」(Turtle Preservation Ordinance),將西巴丹島劃入保護範圍,50年代再將利吉丹島列入名單。ICJ 承認此即為以國家立法方式,實際管理島上海龜蛋採集作業。60年代初,英殖民者建立燈塔及其他設施,並在移交主權後,繼續由馬來西亞負責。

雖然爭議年限設在1969年(意味1969年後的活動不列入ICJ考量),但在雙方歷史依據薄弱的情況下,ICJ很看重「海龜保護法令」所彰顯的主權意識,最終兩島皆判於馬來西亞。

印尼並未提出上訴,從此也不再宣稱主權。如今搜尋西巴丹島,只會看到隸屬於馬來西亞與潛水天堂等字眼。

延伸案:菲律賓曾嘗試介入此案,要求判決菲國為涉及當事人,可見沙巴主權爭議案。馬來西亞與印尼兩國皆以不符程序為由(已經距離公告日已久,菲律賓不應在即將下判之時才申請介入),拒絕其請求。ICJ 最後亦否決其申請。

未完結的海權爭議

雖然西巴丹島和利吉丹島的主權爭議已告一段落,但無法解決從一開始就最具爭議的海權。

Robert Cribb 2010, Digital atlas of Indonesian history

馬來西亞命名 ND6 與 ND7 區塊,可以留意到西巴丹島和利吉丹島位處ND6。印尼接受不以石巴迪島的南印尼、北馬來西亞為界限後,改畫出Ambalat 與 Ambalat East。中間有不小的區塊是兩國重疊處。

其中最主要的利益衝突來自油田開採全。兩國在自己宣稱的主權內,將石油開採權頒布於不同的石油公司,引發ICJ判決後的一系列衝突。2005年、2007年與2009年,連續發生海軍「越界」(按各自說法,都是在行使本國主權),較嚴重時出現衝撞摩擦。

不過,自2009年以後,兩國都有有意降低爭議的公共能見度。部分學者認為,時任印尼總統蘇西洛(Susilo Bambang,任期2004-2014)和馬來西亞首相阿都拉(Abdullah Badawi,任期2003-2009)溫和的外交人格特質,是將爭議降溫的直接因素。

目前雙方皆表明不打算再交由ICJ裁決,是回到雙邊協商。

印尼立場:後蘇哈多時代的外交挫敗

經歷1997年金融風暴,印尼政治強人蘇哈多(Suharto)終於在1998年下台,結束31年的總統生涯。在後蘇哈多時代,印尼先是迎來兩位無力大刀闊斧改革的總統(各自就任一年左右),直到2001年,梅加瓦蒂(Megawati Sukarnoputri)就任,才讓印尼回到相對穩定但脆弱的民主政治。

2002年5月,東帝汶從印尼獨立(印尼在1975年入侵)。數個月後,ICJ將西巴丹島和利吉丹島判予馬來西亞。站在印尼立場,無異於後蘇哈多時代的連續重大外交挫敗。馬來西亞(Malaysia)在部分印尼媒體操作下,被惡意的稱為Malingsia。Maling即盜取,意指盜取印尼國土。

國土竊取者以外,背後更複雜的,還有盜取印尼文化。

馬來西亞與印尼本是文化與語言相近的國家。「馬來人」(Malay)在獨立前,是一個可以包含印尼的地域概念,獨立後才專指種族。然而,現代國家講求以國家為界限的「本土文化」,國與國之間似乎必須要有顯而易見的文化差異,才足以彰顯獨立身份。當馬來西亞宣稱如蠟染(Batik)和民謠Rasa Sayang為本國文化遺產,並作為國家特色宣傳時,在印尼眼中就成了文化盜竊者。

馬來西亞與印尼無疑是兩個獨立國家。旁人看來,這類爭議多屬無稽之談,畢竟說印尼語並不會成為印尼人(何況可能是在說馬來語),擁有高度相似的文化背景也不代表喪失自我,但卻有相當的輿論市場。

曾經緊張的「盜取國土者」身份已漸漸散去,但就如許多永遠戰不完的文化起源說,至今馬來西亞與印尼仍不時出現「〇〇是誰的文化」討論。

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