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東南亞主權爭議:宣稱和實質主權的白礁島

如果能力和時間允許,希望這個系列可以梳理出東南亞各國主權爭議。

東南亞歷史上經歷不同王國勢力重疊,爾後又被不同國家分割和殖民,可以有多個現代國家聲稱自己繼承同一個古國的政治遺產。只是歷史上的追尋最早最遠的同時,判斷現代主權歸屬的手段,也可以在脫離歷史糾紛下解決。

新加坡和馬來西亞在1994年,同意將三座島礁的主權爭議帶上國際法院(ICJ)。國際法院是在2008年,宣判價值最高的白礁島(Pedra Branca/P.Batu Puteh)主權歸屬新加坡、中岩礁歸屬馬來西亞,以及南礁將交由兩國重新劃分領海後,由領海範圍內之國家所有。由於馬來西亞、新加坡和印尼相鄰,不能隨意採用12海浬主張,過往多採取漫長的協商手段,擬定彼此邊界。

這起判決在國際上有不少討論。有趣的是,一般中文媒體也多有觸及,原因除了事主之一新加坡是中文世界的聚焦對象,也因為判決不重視歷史主張,會讓人聯想到中國宣稱的南海主權。馬來西亞國內則有許多不滿聲音,將白礁島主權爭奪失敗,歸咎於法律團隊和政府疏失。2018年,政府曾一度宣稱將在上訴期屆滿前提出上訴(10年上訴期),但在不久後主動撤回。時任首相馬哈迪以「遵守國際法院判決解決東南亞主權紛爭」,宣傳撤回做法。

地圖

馬來西亞政府在1962年繪製的地圖。

Pengerang(邊佳蘭)是馬來西亞南部城市。地圖最左邊不完整白色領地,是新加坡所屬的德光島(Tekong Island),再往西邊一些,才是大家熟悉的新加坡本島。地圖右下特別標明處,寫著P.Batu Puteh(Singapore)。可以點此看大圖。新加坡在主權爭議中,常引用這張地圖,證明馬來西亞政府承認新國主權。

我們通常會看到另一種地圖。

馬來西亞外交部在解說ICJ判例時引用的地圖。

地圖特別附上虛線,顯示爭議島礁與新馬兩國的海浬距離。白礁島距離馬來西亞8海浬,距離新加坡25.6海浬,位置上更接近馬來西亞,暗示主權所有者。

如果搜尋「新加坡地圖」,框格裡一般看不到這座偏東方的島。

歷史上的白礁島

1511年,馬六甲王朝被葡萄牙攻陷,其後人逃到南方建立柔佛蘇丹國,準備復國戰爭。白礁島在1528年被納入柔佛勢力範圍。1536年,屢次復國戰爭失敗且被追擊,柔佛王國和葡萄牙和解。馬六甲自此輾轉落入不同殖民勢力,而柔佛王國開始南方建都。

1824年,英國與荷蘭簽訂英荷條約,重新劃分勢力。以現代國家區別,即是馬來西亞納入英國殖民,印尼納入荷蘭殖民,在當時,則是最終造成勢力橫跨雙邊的柔佛王國分裂(其範圍原包括彭亨、柔佛、廖內和林加。前兩者如今屬於馬來西亞,後兩者如今屬於印尼)。

在英國殖民者的規劃下,柔佛蘇丹王國被分為二,海上島嶼勢力主權歸屬位於新加坡的一方,半島陸地則由另一方持有。此時新加坡因海上貿易關係,屬於柔佛王國裡較發達的城市。被劃出新加坡的一方,重新開滬。如今,與新加坡相鄰的馬來西亞城市稱為新山(Johor Bahru),其「新」字則是此意。

此時,英殖民者已將作為海上貿易將途徑的白礁島,轉入到新加坡管理者手上,由其興建燈塔和維護。新加坡在日後獨立,依然維持作業。問題在於,雖然當時的實權掌握在英殖民者手上,但英殖民未改變當地形式上的蘇丹權利。名義上,白礁島也可能為柔佛蘇丹國持有。柔佛蘇丹國後來併入馬來西亞。

新加坡主張白礁島為無主地遭ICJ否決,並承認該地的確由柔佛蘇丹國持有。不過,ICJ並沒有陷入歷史主權爭議。雖然最早由柔佛蘇丹國持有,也不曾宣布放棄,但在過去一百年,白礁島一直由新加坡管理者行使主權(燈塔維護和巡邏),而柔佛蘇丹國和馬來西亞政府都默認新加坡主權。馬來西亞直到1979年才宣稱主權。

國際法上,新加坡在時效(長時間、無爭議與和平的行使主權)和周邊國家默認下,成為白礁島的主權國。你不能最早抵達某個地點,畫了地圖,就永遠宣示主權。必須注意的是,「無爭議與和平的行使主權」是其中必要條件,以避免強權搶占某塊領地或島礁後,僅依賴長時間治理就宣稱擁有主權。

馬來西亞獲得的中岩礁無法居人,不得宣稱專屬經濟區(EEZ)。雖然白礁島可宣稱,但因與馬來西亞相近,新加坡也無法單方面劃分。ICJ宣判後的12年,至今,新加坡和馬來西亞兩國都還未能劃出範圍。領海爭議稍緩,但近年來,馬來西亞和印尼都有意收回一直由新加坡管理的領空權,也再次引起新加坡政府抗議。

劃分明確領土是現代國家的特點之一。當我們日常提到國家或國家主權時,往往容易義憤填膺,直覺想到的國家象徵,卻往往不是位處邊界的居民和領土/海。討論界限,才可以看到這個總是藉由概念,走私具體任務的國家是如何運作。

新加坡自1822年,仍在英殖民時期就開始填海造陸,至今已增加約25%土地,但是當我們過去和現在提起「新加坡」時,很少會因為土地而對國家意識出現直接變化。

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