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東南亞主權爭議:低調爭議的丹絨達督

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最後一篇圍繞馬來西亞主權爭議的文章。之後會以印度尼西亞為中心,繼續撰寫東南亞主權爭議系列。

馬來西亞和印尼在婆羅州上有2,067公里領土銜接,至今仍有4區約87.7公里屬於待解決的「邊界問題」(Outstanding Boundary Problem,OBP)。OBP 指的是兩國承認該地區屬於爭議邊界,不得擅自行使主權。承認有爭議,總比不承認,更有機會解決問題。

兩國預計在今年劃定其中兩個區塊的邊界,但在遭受疫情影響下,很可能無法在今年內完成。

馬印兩國的邊界劃定,主要依據兩組協議:一個是雙方前殖民者英國與荷蘭之間的邊界協議(1891, 1915 & 1928,其中1891年尤其重要,例如印尼在爭奪西巴丹島主權時,亦特別引用),另一個是雙方脫離殖民後,共同勘察,並在1978年簽訂的諒解備忘錄(MoU)。

邊界地圖,附錄於1891年英荷協議。轉引自:On Reliability of the Annex Map of the 1915 Land Boundary Treaty Between Indonesia and Malaysia

馬印兩國在獨立後,都是以繼承前殖民者土地的方式,確認本身主權。然而,英荷條約附錄的地圖並無法精準定位邊界,加上多處杳無人跡,界碑又年久失修,迫使兩國於獨立後,重新組織劃分邊界,也就產生1976年的共同勘查協議。這次協議以分水嶺(water shed)為依據,確立90%以上共同承認的邊界,以及9個具有邊界問題的區域(單純就土地增減看,檢討的其中7個區塊將對印尼有利,2個區塊對馬來西亞有利)。

5個爭議區域,從右至左:Sebatik, Simantipal, Sinapad, B2700-B3100 & C500 - C600。最左邊為丹絨達督(Tanjung Datu)。

有趣的是,在如今僅剩的4個爭議區塊裡,除了石巴迪島(Sebatik),還有兩個屬於有人居住的村莊。這兩個村莊的居民,並沒有因為居住點劃入到哪個國家,被安排祖國後,就自然產生凝聚或忠誠。有不少研究顯示,居住在以上邊界爭議地的居民,並未被國籍所限。其中原因,除了文化並不是以國界作區分,而國界作為人造物,也不是影響人們認同的理由。

石巴迪島是一個由英荷殖民者強制畫出邊界的例子。這座島被劃分出兩個國家,島上沒有強制邊防,人們原則上可以任意穿越國界(但一旦離開石巴迪島就會被計入偷渡者),兩國貨幣亦通用。不過,在針對石巴迪島居民的研究和媒體報導,就很少會再見到受訪者「國家認同不明」說辭。

低調的爭議:丹絨達督(Tanjung Datu)

在石巴迪島的另一端是丹絨達督(Tanjung Datu),也是兩國主權重疊之處。丹絨達督與石巴迪島相同,都是一分為二的區域,兩國都沿用「丹絨達督」之名,因此在閱讀文獻時,需釐清指的是靠向哪一國的丹絨達督。

此地之所以沒有名列「邊界問題」,是因為根據兩國認可的1976年分界方式,已經被判予馬來西亞。馬國不承認其存在「爭議」,遂成為印尼單方面主張。

直到2001年,印尼發現依據1976年分界,將丟失1500公頃領土,並要求將其列入「邊界問題」,遭馬來西亞拒絕。隔年,西巴丹島與利吉丹島被判予馬來西亞後,在國土連續流失氣氛下,丹絨達督的主權爭議正式進入公眾視野。只是公眾注意力未持續太久,其主要原因是該地面積上多為叢林,經濟價值不如兩島所蘊含的石油豐富。最終成為每隔一段時間,在特定脈絡下被重提的不可分割一部分。爭議持續存在,卻顯得低調。

印尼的立場並非毫無緣由。他們發現若依據殖民時期地圖,丹絨達督區域並不是以分水嶺劃界,遂主張一切測量應以殖民地圖為基礎,而非1976年的共識。

轉引自:Arti Strategis Tanjung Datu Bagi Indonesia dan Malaysia

左邊線條為依據分水嶺所畫,明顯深入印尼。印尼認為該地貌不適用不明顯的分水嶺,應以兩端明顯處為依據,遂有中間的直線。右邊為印尼主張的殖民時期原本的地圖。

馬來西亞則是以1976年的測量方式是雙方同意下進行,不接受印尼單方面改變協議。近年來,有不少主張以當年的諒解備忘錄未經印尼國會通過,屬於無效文件為由,嘗試直接略過。只是單方撕毀已完成90%以上的分界協議過於大膽,該主張始終未被認真接納。

爭議中心:海權

雖然具有爭議,但丹絨達督本身並不是爭議焦點。其一部分早已作為兩國共同維持的原始保護林,另一部分則是經濟價值不高的開採種植。兩國所爭的是丹絨達督延伸出的外海權。

印尼官方2017年發布之地圖,局部放大。中間Tg. Datu即丹絨達督(Tanjung Datu)。

藍色實線為馬印邊界,粉色虛線為印尼宣稱的專屬經濟區(馬國未承認)。透過邊界地圖,可以直接發現其重要性:丹絨達督是劃分兩國海洋邊界的基準。這意味改變丹絨達督邊界,未來也有機會改變海域。

地圖上還可以發現另一個有趣的地方:外海被稱為納土納(Laut Natuna)。這片海域在國際上的通用名稱是「南中國海」。印尼為了反制「南中國海屬於中國」,很早就將其改命名為納土納海。2017年的地圖,將更往北海域稱為北納土納海。

沿著馬印兩國邊界線,在丹絨達督以北約5.8海哩(約10公里),有一個大部分地圖都不會標識出的沙洲Gosong Niger。Gosong 即為沙洲之意。依據兩國共同承認的海床界限,Gosong Niger位於之間,同樣被分成二,由兩國各別持有,但印尼據有其中三分之二,島上建有燈塔。這片海域同樣會出現兩國海軍驅逐對方漁船情景。海床界限是兩國共同認可,原則上不存在爭議,但雙方都很警惕對方成為海巡與燈塔維護等的實質擁有者。

印尼總統佐科威在2014年當選時,以國族主義者之姿,強調誓死捍衛主權。馬來西亞在同年,拆除建立在丹絨達督上的燈塔,一度被其支持者宣傳為被佐科威所震嚇。

2014年DetikNews標題:馬來西亞拆除燈塔,(國際法學者)Hikmahanto :馬來西亞知道佐科威將(採取)強硬(手段)。同樣內容重複出現在不少主流媒體。

佐科威當選後,一般認為相比外交政治,他會更側重國內民生。不過,該有的主權宣示也不少。幾年前曾被媒體大肆報導的印尼政府公開炸毀漁船,一部分即扣留自這片海域。只是無論對於丹絨達督,還是石巴迪島,佐科威如今的態度還是更接近共同開發。

馬來西亞與印尼剩下的陸地爭議,很可能都無法透過ICJ解決,而只能以雙邊會談協議的方式解決。

在梳理以上資料時,觀察到相關主權爭議很少被馬來西亞媒體報導,印尼的討論則豐富得多(媒體或學術著作都有觸及),但常以國族主義的角度申索主權。其中原因,或許也包含馬來西亞是一個以西馬為中心的國家,對東馬婆羅洲的事務,除了涉及石油開採的Ambalat區塊,皆很少公開討論。站在印尼的立場,則是容易回憶起西巴丹島的挫敗。只是近幾年,印尼在納土納海域感受到的最大威脅,已經不是馬來西亞,而是中國。對於這點,無論是「保護丹絨達督即是抵抗中國」,或是中國漁船連年侵犯主權,都已是相關討論裡的常見呼聲。

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