建国初期中共对城市秩序的管理策略

1949年三大战役结束后，中共开始不断接管原来国民党统治下的大城市，例如北平、天津、上海、南京等城市。在解放初期，灾民、地痞流氓、小混混乃至大量原国民党基层官员和逃兵对缺少城市管理经验的新生政权产生巨大的威胁。建国初期，中共对小混混这种社会秩序的边缘人甚至是破坏者，一般采取的是强制和改造双管齐下解决问题，其中，镇压反革命运动是中共消灭秩序威胁者的过程中最重要的事件，但是在镇反运动以后，中共也不断采取策略强化对基层的管控·1。在全国各大城市对这些边缘人的清理过程中，上海的治理最具有代表性，研究也是最为丰富，值得作为参考。

1.镇反之前的管理策略

从强制性的角度，建国初期严打最主要是通过镇反运动，对敌对分子实行肉体镇压；并且在之后逐渐建立户籍制度，强化国家对城市人口流动的管理。这一过程是国家逐渐将自己的管理深度深入到城市基层，弥补中共在统治能力上缺失的一块。从改造的角度，中共收容混混之类的社会边缘坏分子，借助福柯式监狱改造的策略，将这些人改造成“正常”的人，从而镶嵌入社会主义社会的秩序中。

解放初期，上海等大城市的秩序不好，犯罪频发。据不完全统计，上海占领后头七个月（1949/06-1950/01）里，共发生强盗案737起，盗窃案11430起，抢劫案530起。虽然随着新政权巩固在上海的地位，犯罪率逐渐下降，例如1950年全年总计发生盗案728件，和1949年下半年强盗案的一样；但是小偷小摸案件数依然居高不下，这一现象的产生原因就是新政权虽然大体上威慑了大规模犯罪，但是对具体的微观人员管控并不强，盗窃案无法得到有效地制止，而且战后初期百废待兴，大量因为战争失业的群众、难民以及一些旧ROC底层官僚无所事事，无法养活自己，只能靠偷盗为生。另外，新政权因为缺少城市治理的经验，一开始对小偷小摸的惩罚强度不够也放纵小偷的盗窃。上海市民对此也苦不堪言，呼吁政府对扒手乞丐之类的人严加制裁管理。

鉴于市民的呼声，在经过深人调查，大致上摸清了社会上散兵游勇及其游民乞丐活动分布的情况之后，上海市军管会在发布通告，严令一切散兵游勇限期到警备司令部报到登记，听候处理的同时，并专门拟定了收容游民和散兵游勇的办法，明确规定了强制收容的对象，民政局、公安局及其警备部队也联合行动，在1950年-1951年间先后实施了几次大规模的强制收容教养流氓乞丐和遣返各地灾民难民的集中行动。

例如，1951年2月20日（杨奎松误作1950年）民政部、公安局和解放军直接参与了对上海哈尔滨大楼流动人口的突击收容和清理步骤，镇压了试图逃窜的楼内少数高层人物，并使用17辆卡车共收容2901人，大部分（2390人）作为灾民遣返，极少数罪大恶极的被送去公安逮捕。而本身已经老旧的哈尔滨大楼则使用没有被遣返和逮捕的游民进行施工改造。此时，上海政府也不忘了对收容人员进行改造，除了哈尔滨大楼中收容的一部分人以外，民政局调查各教养所中收容人员的职业技能，并将另外一些有机械修理、制鞋、缝纫等技能的收容人员逐渐调到哈尔滨大楼，开设了机械修理厂、缝纫工厂和制鞋工厂，据哈尔滨大楼所在的沪北地区公安局报告称，突击收容了哈尔滨大楼的游民以后，至少使沪北地区内的治安案件减少了40%。1950年上海一共关押收容了将近3万人，从直接结果来看，突击收容一定程度上会减少犯罪率，但是整体上上海犯罪率还是很惊人，游民数量过大，远超一开始政府所承受的收容能力：据上海政府估计，1950年前后流浪三年以上的无业游民大概有12-15万万人，而民政局只估计收容3-5万人就可以基本解决治安问题显然是不现实的。为此，上海采取了严打、改造和户籍三管齐下对这些社会边缘人进行打击。

2.镇反期间的策略

1950年鉴于抗美援朝之后全国秩序依旧不稳定，中共于10月10日发出了“双十”决定（《关于镇压反革命活动的指示》），开始在全国范围内大规模开展镇反运动。1950年10月16日至21日在北京召开第二次全国公安会议，传达贯彻中央关于镇压反革命的指示，正式发动镇反。上海镇反运动启动虽然因为一开始奉行“土改和反特不同时进行”的策略而比较迟，但是1951年初也已经全面铺开，从1951年1月开始，华东军政委员会不仅修正了土改不与反特相结合的做法，开始在报章杂志上大力宣传“镇反”的问题，而且，饶还在1月6日给中共中央的报告中，明确承诺准备立即开始组织对反革命分子的有力打击。上海军管会于1951年1月5日正式颁布《上海市军事管制委员会对于反动党、团、特务人员实施登记办法》，要求和原国民党组织有关的人员必须来登记。办法一经实行，登记者云集，正式登记开始后十天内登记人数破万。

登记的办法还帮助上海市政府在城市建立户籍制度。建国初期的户籍制度采取的是“户警合一”的政策，原属于民政职能的户籍登记职能移交公安机关，由公安机关的治安部门统一管理户籍。户警合一的最重要职能是帮助公安部门确定了一批需要严加防范的特种人口。特种人口(简称“特口”)是指对新政权具有威胁的反革命分子和其他危害治安分子，大致分政治性和社会性两类人员。登记工作有助于直接找出政治性”特口“，并且方便对其进行管制。

但是在登记工作一开始，无论是登记人员还是管理者都没有将登记看成严酷的敌我斗争的内容，秉承着“坦白从宽”的理念，对坦白登记的人大都不予追究。这引起了毛泽东的不满，他要求上海和天津等城市一样，设定一个杀人的定额，应杀尽杀。1951年2月12日毛泽东致电南京、上海方面的领导人说：“上海是一个600万人口的大城市，按照上海已捕20000余人仅杀200余人的情况，我认为1951年一年之内至少应当杀掉罪恶大的匪首、惯匪、恶霸、特务及（道）会门头子3000人左右。而在上半年至少要杀掉1500人左右。这个数字是否妥当，请你们加以斟酌。”华东方面的领导人饶漱石和毛泽东商议1951年应杀3000人，为了达成这个指标，3月开始，上海市放开手抓人和杀人，在这过程中还大张旗鼓地组织公审并在报纸上揭发坏分子的恶行，对各类散兵游勇起到了巨大的震慑作用，并且掀起了镇反的高潮。在镇反过程中，上海成立“镇反运动总指挥部”，具体规划和协调全市的镇反工作。上海不仅发动了军警，还发动了工人学生等群众，4月27日晚，上海市军管会及其市政府组织了由军队、警察、干部和工人、学生组成的4445个行动小组，约3.6万人于午夜之后在全上海进行了突击搜捕，一举拘捕8000人。

上海镇反严打效率极高，1951年4月判处了380余人死刑，5月处决人数略少外，6月宣布处决的人数436人，7月达到624人，8月则为102人，9月为281人，如果再加上这几个月判处死缓、无期、有期和管制的约7000人，已经占比超过上海人口的千分之一。过高的镇反效率不仅震撼了宵小，也带来了不少冤假错案，因为《中华人民共和国惩治反革命条例》量刑过宽，基层判刑几乎都会倾向于严判，结果很快出现了滥杀的情况。这种情况很快引起了东的注意。还在1951年5月上旬中共中央接连下令将已经下放到县区一级的批捕权收回到地专一级，将杀人权收回到省级，并且严格限制杀人的标准。本身对杀人有顾虑的上海很快就将杀人指标降到2000人。最终，1951年上海杀人1800人，公开处刑1万人。

镇反运动对坏分子的宣判和杀杀不仅对潜在的犯罪分子有很强烈的震慑作用，在这过程中，国家渗透入城市基层，管理能力下放到单位和居民中，各阶层居民被动员起来，实现了国家对城市的有效管理。以上海为例，镇反运动之前，全市有组织的人口仅占1/3，其他2/3的群众几乎没有一些街道办事处组织的冬防服务队或清洁卫生小组以外的组织，而通过镇反，各基层纷纷建立起了“肃反委员会”经过各种大会小会的动员、宣传，逐渐形成了直属市区办事处系统的居民委员会制度。到1952年5月，已建立起居民委员会2500多个，遍及全市11000多条街道里弄中的8000多条，管理起了320万人口，基本上将全市散在工、青、妇及各行业组织之外的居民组织和管理了起来。

动员老百姓，建立基层组织的举措也是户籍制度建立过程的一部分，全国城乡治安保卫会的普遍建立，在基层社会构建起了一个公安机关与群众相结合、严密防范犯罪活动和监督管理重点人口的群众性的社会治安监控网络。在镇反期间，各地政府摸清楚游民和敌对分子的底细，抓捕威胁秩序的分子，如天津市在镇反中逮捕的犯人，有88%是由户口调查提供的。通过镇反，各城镇按照中央统一部署，将镇反运动和户籍制度建设相结合，加强了对重点人口的控制和管理，建构起了一套对可能危害新政权统治的嫌疑敌对分子全面实施政治控制的管制系统。户籍制度的建立和完善，不仅为城乡二元体制的建立奠定了基础，还破坏了小混混之类的社会边缘人存在的土壤——计划经济借助户口对就业的管理和限制农村人民进城，大大减少了城市流动人口的数目，强化了国家对社会的管控，社会边缘人物更容易受到管制。

除了镇压政治犯，镇反运动期间也对社会性人员进行管制和改造。上述的哈尔滨大楼在被突击清理后，被改造成新人习艺场，大楼改造过程的机械修理厂、缝纫工厂、营造工场和制鞋工厂在新人习艺场成立后成为承接生产项目的场所：营造部承接一些建筑项目，技术水平和施工进度与营建厂商相比亦不逊色；缝纫工厂大规模向外承接加工订货，如承制三野后勤部及各机关大批服装等；制鞋工厂为民政局各教养所收容人员生产布鞋，同时为干部制作皮鞋 ，后来皮鞋专门向华东和上海百货公司供货；机械修理厂成立本是专门为了修理民政局5辆收容车，后来不断充实力量并开始对外营业，并开始自己制作和加工零部件，甚至可以制作车床了。大量的上海游民被收容进哈尔滨大楼，参与劳动，这既是一种经济活动，也是福柯式的广义监狱：监狱不断地从犯人身上汲取那种能够把刑罚措施变成教养运作的知识，这种知识将能把对犯罪的惩罚变成对犯人的改造，使犯人有益于社会。哈尔滨大楼的改造式上海收容和改造游民的典范，因此受到全社会的关注，一年之内接待各类游客1500多人，甚至还有许多外国人前来参观。上海主要的新闻媒体如《文汇报》、《新民晚报》和《解放日报》对哈尔滨大楼的清理和改造都有很多报道。

除了游民的改造，贺萧在《危险的愉悦》中记录的对妓女的改造也是对社会特口改造的代表。在解放后，官方逐渐关闭所有的妓院，到1950年上半年，城市中的注册持照妓女数从（1949年初）1897人减少到662人，而妓院数从518家递减到158家。到1951年11月，该数字又进一步减少到了180名注册妓女和72家妓院，到1951年11月13日，上海的合法妓院全部消失。而剩下的180名妓女和突击抓获的320名街头妓女被收容和改造。她们被送到提篮桥区通州路48号，在经过培训的充当教员、社会工作者和妇联工作人员的一批妇女的教育下，接受三方面的改造：各方面的教育，从识字到提高阶级觉悟；医治性病和其他的疾病；培养劳动的习惯和技能。她们被迫切断了过去的几乎全部可靠人际关系（主要是和老鸨的关系）甚至对老鸨进行控诉，在改造的地方重头开始。她们首先接受健康治疗或者戒掉鸦片瘾，在这过程中收容所的工作人员获得妓女的信任；然后妓女要接受一系列课程，一些课程主要集中在帮助她们掌握基本的读写技能，当然最重要的课程仍是向她们灌输阶级觉悟，让她们接受政府关于妓女的两重性的认识：她们在那个社会中是受到的压迫的，她们过去的所作所为是不光彩的，在现在则是违法的，绝不能再犯；最后，妓女要参加生产活动，妇女们每天在劳教所的某个车间参加半天的劳动，生产袜子和毛巾，关键是养成劳动的习惯。为了实现这样的改造过程，需要按照福柯在《规训与惩罚》中描述的那种技术：制定图表（妓女每天按照作息表作息）、规定活动（需要完成任务）、实施操练（多多练习劳动）均出现在改造中得到实践。在这一批妓女改造的同时，上海政府没有忘记继续打击路边小姐，并将其也送进收容所进行改造。1953年，妇女劳动教养所开始释放那些改造好的收容人员。妓女劳改所体现了监狱具有的矫正人的行为、使人正常化（规范化）的技术-医学模式。

3.镇反后的策略

在镇反运动之后，国家通过一系列政治运动继续强化其对城市基层渗透的巩固，这些运动通过发动群众，甚至实现常态化存在，从而不断挤压小混混的生存空间。1952年为了应对美国”细菌弹“发起的爱国卫生运动，一开始是单纯“反细菌战”的非常规防御策略，后来开始向空间范围广泛的国内社会运动转变。这种转变的关键要点有二：一是试图使非传染区，即防疫监视区的民众与紧急防疫区一样更深地加入防疫运动，从而使社会生活中所蕴涵的政治含义的渗透过程更加常规化。二是通过广泛的防疫运动，使一般民众习惯于从卫生医疗的活动中感受政治影响。各地宣传口径将时疫视之为一体的对人民身体健康的威胁，同时要求各地基层组织机构运用强力组织手段，维系由“反细菌战”启动的全国性广泛的卫生防疫行动，并促使其常规化。同时，以工农兵为预防主体、把“预防”与情感性的“爱国主义”，短促突击式运动与长程生产周期相结合的策略，使“卫生”与民众的普通生活建立起了可感知的关联性。

在实践中，卫生机构不仅将“卫生”与“防疫”理解为一种纯粹的医疗行为，还重新将其定位成“社会变革”的一个组成部分。这些“社会变革”的主体也不能仅仅被理解为单纯的治疗对象，而是参与社会变革的一分子。在这样的认知前提下，卫生运动的发起和组织就不能仅仅由纯粹的卫生部门完成，其他的行政部门亦应在这场社会运动中发挥导向和监控作用，而且假民众不会自觉地起来行动，必须用制度约束的程序进行启蒙和动员的假设也允许行政机构加入卫生运动中。通过一系列政治技术，国家深入了对城市基层的管控，从而打击混混之类的社会边缘人。

除了借助运动加强对基层的管控，国家还通过对文化的管控和导向管理底层边缘人。在对成都茶馆中的曲艺和曲艺艺人的改造和处理中，地方政府通过制止围鼓这一自发但是参与者成分复杂（并且被认为”含有浓厚封建毒素“）的娱乐，阻止坏分子可能的集中活动。除了限制一些自发娱乐活动，地方政府还对传统娱乐行业的人和内容进行管控和改造，具体来说，整顿组织，严格控制从业人员，不再允许继续盲目发展。对申请从事娱乐行业的人必须经审查批准并上报备查；改进和丰富娱乐内容，禁止那些”封建残毒“的娱乐内容，提供革命的大众娱乐，将娱乐场所建设为宣传教育的场所；加强艺人的政治和业务学习，对时事、政策等政治问题进行学习，旧社会艺人整体来说比较散漫，政治学习无疑有助于对他们进行管理和控制。通过文化改造，缩小混混等社会边缘人的活动空间和活动机会，提高国家对坏分子的约束能力。

4.总结

镇反运动是国家对小混混一类社会边缘人乃至坏分子一类对秩序产生威胁的人的一次全面的镇压和管制的运动。在这个过程中，国家通过严打威慑了这些人，并且借助改造将这些秩序威胁者收容成对社会有用的人。除此之外，在镇反过程中，大城市户籍制度逐渐建立起来，不仅有助于抓捕镇反对象，还在强化了未来国家对城市的管理和人口的流动。镇反后建立了大量的群众组织也强化了国家对城市基层的管控能力。

在镇反之后，国家也通过发动一系列政治运动，强化行政机构对基层的渗透和动员能力，也通过文化改造的一系列政策压缩混混等群体的生存土壤，最终实现过去无法管理的秩序问题。

参考文献：

王海光《从政治控制到社会控制——中国城乡二元户籍制度的建立》

阮清华《“割瘤”：1950 年代初期上海都市基层社会的清理与改——以哈尔滨大楼的清理为例》

王笛《国家控制与社会主义娱乐的形成——1950年代前期对成都茶馆中的曲艺和曲艺艺人的改造和处理》

杨奎松《上海镇反运动的历史考察》

贺萧《危险的愉悦：20世纪上海的娼妓问题与现代性》

杨念群《再造“病人” ： 中西医冲突下的空间政治（1832-1985）》