馬思高

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英國重新投資國防,豈只單為保就業?

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(本文以書面中文創作,輔以香港粵文)

上星期就在我仍在研究美國重建「第一艦隊」的提議之時,英國首相約翰遜向國防界別拋出又一枚震撼彈:英國將終止削減國防預算的大方向,額外追加四年共165億英鎊預算,連同承諾的年均增長幅度高於通脹率0.5%,未來四年英國國防預算將合計增加241億英鎊 [1],成為自冷戰以來英國提出過最大的國防投資計劃。對於在武漢疫情中經濟受重創的英國而言,最令大眾注目的,自然是該計劃宣稱的,每年為英國新增1萬個工作職位,而這亦成為正反雙方其中一個圍繞討論的重點:保就業、創就業,何需在國防著手?

要考慮為何選擇投資國防而非集中本土基建,必須跳出「保就業」的框架作全盤的國防考慮。英國自80年代開始因長期經濟問題而不斷縮減國防投資,國防預算佔全國GDP由1984年的5.5%大幅下滑到2004年的2.2%,即使按照新提出的追加預算方案,預計所佔的GDP比率亦僅為維持約2.2%,可見即使預算金額增加,從宏觀角度而言只是維持其國防力量的必要之舉。

軍事開支龐大,預算捉襟見肘

觀乎過去十年英國的軍事發展,以有限的國防開支,去維持自身作為「擁核國」[2] 與少數擁有「海、陸、空」同時作戰能力的國家地位實在難為,結果嚴重影響軍隊作戰力。以作為英國歷史上作為海權國家象徵的皇家海軍為例,單計近年落成服役的兩艘航空母艦,總計造價超過62億英鎊,連帶其艦載機及配套、運作等開支,均為皇家海軍預算帶來沉重壓力,為此更不惜向巴西出售唯一一艘兩棲攻擊艦海洋號(HMS Ocean)以充實預算。然而在實際操作上,皇家海軍無論艦載機、護航艦隻等均嚴重不足,嚴重影響作戰與巡航的調派能力。

興建中的伊莉莎白女王號(右),與光輝號(HMS Illustrious)航空母艦的體型差距。伊莉莎白女王級航空母艦為英國海軍歷史上最大型作戰艦隻。

艦載機而言,自首艦伊莉莎白女王號(HMS Queen Elizabeth)於2017年底服役以來,英國至今只接收18架作為艦載機的F-35B戰機,且僅承諾在2025年底前合計採購48架,對於恆常可載一個航空大隊(Wing)約40架戰機,必要時可載70架各式機型的航空母艦而言,現時可謂「無機可用」。即使提早全部接收採購的48架,亦無法充份發揮兩艘航空母艦的作戰能力。

至於護航艦隻方向,確保航空母艦遠洋運作的英國航空母艦打擊群(UK Carrier Strike Group),最低限度需要一艘巡防艦執行反潛,一艘驅逐艦執行防空,以及一艘油彈補給艦,數盡現時皇家海軍的家當,適用的艦隻僅有23型巡防艦13艘,45型驅逐艦6艘,以及數艘各型油彈補給艦。然而,先不論必須留有相當數量艦隻作本土防衛,上列艦隻在未來數年均面臨退役,巡防艦預定由2023年起就陸續退役,而補給艦亦將在2028年前後退役,屆時能否有足夠新造艦隻替代仍為未知之數。觀乎新型巡防艦中,31型或能趕及23型的退役而緊接服役,但缺乏有效反潛手段;司職反潛的26型,卻要等到最早2027年才服役,這差異將嚴重影響航母打擊群未來數年的反潛能力;而補給艦方面,英國去年曾因經費問題而暫緩3艘新補給艦的招標,新艦能否趕及2028年接替舊艦同為問題。

不單皇家海軍,英國陸軍同樣出現作戰力不足的問題,陸軍部分人數自80年代約16萬人,不斷下滑至2019年編列8.2萬,實際7.3萬的新低,去年更曾傳出陸軍裁軍至6萬人左右,並將陸軍編列的所有挑戰者II型(Challenger II)主戰坦克和勇士型(Warrior)步兵戰車全部除役封存。即使不將其除役,但面對現代及將來可預期的電子化、資訊化的戰場環境轉變,自1998年以來就未有進行過重大升級的挑戰者II型主戰坦克急切需要現代化更新,而勇士型步兵戰車更是自80年代服役以來就從未升級過,更新或替換需求更為迫切。

提高國防投資,長遠重組軍事影響力

長久以來的國防預算壓力,使得各軍種積壓大量待更替項目。在面對如此積累的壓力之下,即使如今按照新國防預算金額去計,英國在替換及更新裝備的計劃上仍缺超過130英鎊預算 [3],英國始終要面臨放棄什麼國防項目的選擇。而實際上,約翰遜似乎對新預算的使用方向已有基本打算。在陸、空軍中發展無人機技術、衛星與太空作戰、網絡戰等之外,亦強調了在傳統範疇下作戰的提升,除卻保證上列海軍新造艦隻與項目的建造與開發資金以外,早已聞樓梯響用以配合或接替F-35B的「暴風級」(Tempest)隱形戰機開發、新公佈的32型軍艦規劃等,一一列入今次預算的分配項目之中。

此等雄心勃勃的計劃,不單保證英國的軍工與軍隊體制,穩定創造就業機會,更重要的是為將來英國的軍事實力重組建立基礎。特別在英國即將完成脫歐之濟,在脫歐過程逐漸疏離的政治與經濟關係下,作為國防開支佔GDP比率屬歐洲最高的英國,透過加強自身防衛實力與在北約內的付出,可向同為北約盟友的歐洲各國展現其堅定的聯合防衛承諾,挽回友邦信心。

更重要的是,觀乎約翰遜同步宣佈的,調派航空母艦巡航遠東,印證英國試圖重新恢復國防力量在遠洋佈署與作戰的能力,這舉或更進一步成為配合美國在亞州抵禦中國的一支新力軍。其實質意義,遠大就每年1萬個的「保就業」。

[1] https://www.gov.uk/government/news/defence-secures-largest-investment-since-the-cold-war

[2] 即「核武器擁有國」,按2019年數字,合共擁有215枚核彈頭並實際佈署其中120枚。

[3] https://www.bbc.com/news/uk-54988870

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