【SWP Berlin】Peter Rudolf: 集体反制力量建设--拜登总统领导下的美国对中国政策

拜登总统延续了其前任发起的美国全球政策与中国冲突的倾向。与中国的 "战略竞争 "蕴含在一种说法中，根据拜登的这种说法，世界正处于民主与专制的根本斗争中。这种说法也主导了2021年12月的 "民主峰会"。 地缘政治和地缘经济霸权竞争的意识形态化可能有助于让其他国家参与拜登总统领导下的集体反制力量建设政治。然而，在国内，这种说法却更可能会被共和党人所利用。尽管国会中两党有广泛的共识，赞成采取强硬路线。然而，这掩盖不了在如何应对中国的问题上，两党仍然存在的分歧。在美国，中国不是一个完全不受两极分化影响的问题。民主党人仍然时刻面临着共和党人关于其对中国 "软弱 "的批评。

对拜登总统来说，在美国和中国的竞争中，民主和专制的较量才是关键所在。从这个角度来看，专制国家在全球范围内正在崛起。我们正处在一个十字路口，处于 "关于世界未来方向的基本辩论 "之中。哪种形式的政府更适合迎接挑战？美国和其他民主国家必须证明，民主模式不是 "历史的遗迹"。

民主与专制：拜登总统的叙事方式:

拜登政府正在将面临交织在一起的两个问题：在许多国家，特别是美国，具有反民主特征的民粹主义的崛起；以及与中国的意识形态竞争。这种叙事方式，有时已经被称为拜登主义，不仅表达了对美国民主力量的不信心，而且已经表现初对未来的不确定。这是一种将美国和其他民主国家面对的真正威胁，即内部威胁投射到外部的做法。

也许民主与专制之间的根本冲突的叙述只是一种修辞，就像人们有时假设的那样，是为了在特朗普时代之后治愈美国人的自我怀疑，并巩固美国的领导地位主张。毕竟，如果各国不必担心来自中国的军事威胁，而且不管是美国保持其霸权地位还是中国上升到领导地位，在很大程度上这两个未来都让它们感到冷淡，那么它们为什么要在与中国的冲突中支持美国？将意识形态引入其中，即把中美冲突描述为价值观的冲突，可能对一些国家有吸引力，就像美国的辩论中有时所争论的那样。也许拜登政府也是认真的，它试图将与中国的霸权冲突主要作为一种意识形态的影响力竞争来进行。

然而与其关于民主价值的言论相比，没有任何迹象表明拜登总统希望将联盟和伙伴关系局限于民主国家。拜登倾向于 "务实的现实主义"，尤其是在从阿富汗撤军的过程中可以看到这一点。关于中国，美国正在扩大与泰国和越南等专制国家以及印度和菲律宾这两个可以被称为 "不自由的民主国家 "的国家的关系。对于南海的军事行动，菲律宾具有核心重要性。

一项宣布以全球支持民主为目标的政策所面临的困境是显而易见的。对独裁政权施加压力或远离他们将被需要国家之间采取一致的、不那么两面派的政策。但代价可能是放弃在与中国的地缘政治对抗中的影响力。如何对各国施加压力，使其变得更加民主，同时又不把它们赶入中国的势力范围？美国的外交政策对此没有答案。就与具有战略意义的国家的合作而言，美国在与中国的竞争中能采用的措施，不太可能比它在与苏联的冷战中有更多选择。

在这种带有意识形态色彩的观点中，与中国争夺世界领导权的冲突变成了一种 "民主与独裁之间的宗教斗争"，正如《经济学人》简明扼要地指出。中国领导人个人可能会感绝受到威胁，但中国模式真的对西方构成威胁吗？而在美国的辩论中可以听到针对拜登政府的叙述的其他关键反对意见。民主国家和专制国家在实际上的世界历史冲突中相互对峙的观点，缩小了其外交关系的范围，不利于在共同的挑战中进行合作。如果在民主国家和专制国家之间的划分一条世界政治中的新冲突线，那么对于像中国这样本应自身发挥更大作用但迄今为止 "只是有选择地参与国际事务的大国”来说，实际上没有让步的余地。如果主要通过 "意识形态棱镜 "来看待与中国的冲突，那么中国的最终彻底政治变革必须是目标。

事实上，冲突的意识形态化倾向于一种本质主义的观点，即中美对立的根源在于中国共产党的统治。在其任期即将结束时，特朗普政府将这个拥有 "极权主义意识形态 "的政党定性为对美国 "生活方式 "的威胁，实际上是对美国人 "生命和生存 "的威胁，并将 "热爱自由 "的中国民众与共产党截然分开。这种将政权更迭作为美国政策目标的言论，必然会助长中国领导人对政治动荡和颠覆的深层恐惧。是的，可能应该如此，因为特朗普政府的领导人显然急于将与中国的政治和经济接触政策抹黑为失败，从而结束它并启动经济-技术脱钩和持久对抗。然而，到目前为止，还没有听到拜登政府发表任何朝着政权变更方向发展的声明。相反：安全顾问杰克-沙利文在2021年11月明确表示，目标不是 "中国的任何根本转变"。

作为范式的战略竞争

相反，正如2021年3月的《临时国家安全战略指导》所说，拜登政府关注的是 "在与中国或任何其他国家的战略竞争中取得胜利"。在特朗普总统时期，人们大多谈论 "大国竞争"，而在拜登总统时期，"战略竞争 "成为对中国政策的一种纲领性概念。显然，拜登政府无法逃脱 "竞争 "这一主题的牵引，即使白宫的两位安全政策主角--国家安全顾问杰克-沙利文和印太事务协调员库尔特-坎贝尔可能对此不太满意。毕竟，他们曾在2019年发表的一篇文章中对这个词写过一些批评。根据沙利文和坎贝尔的说法，存在着竞争本身意味着其结果的危险性。这种竞争应该在哪里进行，其目标是什么，仍然没有定论。在他们看来，竞争是一个必须可控的现实，而不是一个需要解决的问题。现在，在拜登的领导下，"竞争 "已经成为 "主导模式"，正如坎贝尔所说，目标是把它变成 "稳定、和平的竞争"。美中关系的核心是竞争，但正如国务卿安东尼-布林肯所指出的，它们混合了竞争、合作和对立的元素。

在华盛顿看来，中国希望成为世界上最强大的经济和军事强国，并渴望发挥全球领导作用。这使中国成为美国领导下出现的基于自由主义价值观的国际秩序的一个挑战。在其自我定位中，拜登政府关注的不是遏制中国或政权更迭，而是维护既定的国际秩序。宣布的目标不是经济脱钩，而是基于互惠的经济互动。然而，这些要有一定的限制：一方面，就关键技术和投资而言，另一方面，如果贸易和投资有利于中国的镇压和侵犯人权。美国希望通过其中的政策向中国施压，使之与中国的 "共存 "的过程中让中国的存下更有利于美国的利益和价值观。

即使在拜登总统的领导下，有一点似乎也很清楚：美国希望继续保持领先的力量，但从美国的角度来看，中国的崛起有可能挑战其作为唯一超级大国的地位。它的相对失势使人们担心美国可能失去对国际政治发展的控制。因此，对拜登政府来说，首要任务是使美国在工业和技术上有能力 "在未来几年赢得与中国的全球竞争"。拜登总统用这些话宣传他的广泛投资方案。拜登政府打出了中国牌--尽管这在国会的共和党人那里仅取得了有限的成功--依然表明来自中国的挑战对美国政策的影响有多大。回顾 "斯普特尼克冲击 "并非没有理由。在20世纪50年代，来自苏联的威胁和对在技术上落后于对手的恐惧导致美国对基础设施、技术和研究进行了大规模投资。拜登总统与中国国家主席习近平的谈话是在2021年11月15日签署《基础设施投资和就业法》后立即进行的，这并非巧合。两党都有加强美国权力地位的决心--这是两党为了对抗中国，且普遍认为的美国正在不可阻挡地走向衰落的信号。

有选择的经济-技术疏远

加强自己的经济和技术基础是一回事，但阻碍中国的技术进步是另一回事。拜登政府继续对华为和其他中国公司施加压力，并将更多公司列入制裁名单（实体名单）。到2021年11月底，拜登的商务部长吉娜-雷蒙多(Gina Raimondo)已经重新列出了不少于66家中国公司--显然，这对参议员汤姆-科顿(Tom Cotton)这样的共和党人来说是不够的，他将雷蒙多称为 "中国游说团的秘书"。然而，如果没有批准（很少被批准），美国公司就不再被允许向实体清单上的中国公司供应某些产品。如果外国公司的产品含有一定数量的美国成分，该规则也适用于这些公司。2021年12月中旬，美国商务部将34个以中国为基地的实体列入实体名单，包括十几家在生物技术领域工作的中国公司和机构，因为他们的研究和产品将被用于镇压维吾尔族和军事目的。

此外，拜登政府扩大了美国人不再被允许投资的中国公司的数量，以及他们因与人民解放军有联系而必须撤出的投资。2021年12月，财政部将另外8家中国公司列入非SDN中国军工综合体公司名单，该名单上已经有60家公司。拜登政府现在正在讨论是否以及如何加强对美国在中国投资的控制。对不在名单上的公司的投资是允许的。华盛顿担心美国资本也在支持开发可用于军事目的的技术。

美国国家反间谍和安全中心正在警告美国公司和大学，在人工智能、生物技术和量子计算等关键新技术方面与中国实体合作的风险。在拜登的领导下，联邦调查局正在继续特朗普时期发起的中国倡议，以阻止中国在美国的间谍活动。由于这一举措，美国大学的华裔科学家已成为联邦调查局的目标。

国会也在推动美国在经济上与中国保持距离。例如，众议院的共和党人正在推动对中国进行更严格的出口管制。共和党早已不再是那些担心美中经济关系进一步恶化的美国公司的自然联络点。代表约250家公司利益的美中贸易全国委员会的希望现在是针对更进步的国会议员和参议员。因此，它已经调整了它的论证思路。如果越来越多的公司退出在中国的业务，美国也将失去在人权政策方面的筹码。对中国采取更强硬的态度将为对抗做好准备，美国将不得不在几十年内支付高额的军事开支。

在国会，中国的人权状况在各党派中发挥着重要作用。参议院于2021年7月无异议地通过了其版本的《防止维吾尔族强迫劳动法》，众议院于2021年12月无异议地通过了其草案。 圣诞节前不久，拜登总统签署了国会两院协商的最终版本。今后，"有罪推定"将适用于来自新疆的产品，其将被默认是在强迫劳动下生产的，因此不得进口到美国，除非能够证明该推定不是真的。据推测，这项法律将强烈影响美国公司的决定。供应链和投资向其他国家的转移可能会加速。该法与气候政策相冲突，因为它还阻碍了从新疆进口多晶硅，这是一种用于太阳能电池板的材料。政府估计需要五到十年的时间来克服对新疆供应的依赖。对于像参议员马可-卢比奥这样的共和党人来说，气候政策特使约翰-克里是试图阻止此事的责任人。克里是--这至少是事实--政府中推动美国和中国总统之间直接会谈的声音，希望中国在气候政策上采取合作立场的条件能够得到改善。然而，这一评估在白宫没有得到认同，甚至安全顾问沙利文也没有。在政府中，人们普遍认为在有争议的领域做出让步，以获得中国在气候政策上的更多合作是不现实的，也是不可接受的。

台湾：摆脱 "战略模糊性 "的困扰？

几十年来，在美国国会具有重大分量的不仅是对中国人权的尊重，还有对台湾的处理。在台湾问题上，拜登政府正在延续特朗普时期已经开始的与台北的亲密关系。在拜登的领导下，对美国和台湾外交官会面的限制有所松动。自1979年与台湾断交以来，这些限制就一直存在（特朗普的国务卿蓬佩奥曾在2021年1月宣布这些规定无效；在拜登领导下，这一完全废除的规定被推翻了）。处于变化中的不仅是外交关系。根据2021年10月的新闻报道，美国军事教官已经在台湾工作了一年多。自1978年与北京建交以来，新任美国总统首次邀请台湾的经济和文化代表到华盛顿参加就职典礼。

拜登总统多次在声明中给人的印象是，如果发生战争，美国有义务支持台湾--白宫在不久后将其纳入战略规划：其本身没有回避以前有效的政策，并将继续作为 "战略模糊性 "来成为对中国的筹码。1978年美国与中华人民共和国关系正常化后，它终止了与台湾的防务条约。根据1979年的《台湾关系法》，美国的立场是将任何非和平方式决定台湾未来的企图视为对西太平洋和平与安全的威胁。虽然美国对任何对台湾的威胁都表示会采取回应，但它并没有承诺一定会做出回应。在美国国内，传统政策是有争议的。在国会中，这种不安被表达出来，例如，《防止台湾入侵法》，这个法案主要是由共和党人发起的。这将使总统获得授权，可以向台湾提供军事支持，以便能够迅速采取行动。然而，这种对总统的先发制人的授权，将与那些宁愿削减而不是扩大总统战争权力的参议员和众议员的担忧背道而驰。

新的焦点:核威慑和不稳定风险

尚未解决的台湾主权冲突带来了美国和中国之间可能发生核战争的风险。因此，美国对中国的武器政策给予了相应的关注。2021年10月中旬，一份基于匿名来源的新闻报道引起了不小的轰动。它说，中国在几个月前成功测试了一枚具有核能力的高超音速导弹，该导弹绕过地球，然后重新进入地球大气层。这份报告很可能不是在美国核理论审查，即所谓的《核态势评估》进入最后阶段的时候巧合出现的。

中国在超音速导弹方面取得了进展，显然比美国方面的预期要快，--与美国相反：在美国，超音速导弹的测试在2021年期间失败。中国的试验（正如五角大楼在2021年12月确认的那样，是在7月进行的），以及之前关于中国导弹发射井数量大规模增加的报道，都对美国的关于核武方面的辩论产生了影响。那些想利用中国第一次打击能力对美国产生的威胁作为理由，从而来阻止美国核裁军或核武器被削减计划的人得到了鼓舞。这些人不仅是国会中的共和党人。在五角大楼，支持这种观点的力量似乎也很强大。美国战略司令部司令查尔斯-理查德上将谈到了中国核能力的 "惊人扩张 "和 "战略突围"。空军部长弗兰克-肯德尔说，如果这种情况继续下去，超音速导弹将相当于中国拥有先发制人核打击能力。

五角大楼2021年11月关于中国军事发展的最新报告指出，到2027年北京可能拥有700枚作战核弹头，到2030年可能多达1000枚。 根据该报告，中国的核三位一体（指陆基、空基和海基武器）可能正在不断提升。此外，有迹象表明，中国正在提高其核武器的作战能力，向 "二次打击系统 "发展。这意味着在遭到敌人进行第一次打击时，一旦预警系统发现遭到攻击，就有能力发射自己的导弹。

中国似乎想确保其二次打击能力。美国的核现代化计划及其导弹防御项目显然使中国方面对美国（核）攻击后的第二打击能力是否仍然存在表示怀疑。此外，北京怀疑在台湾的军事冲突中，美国可能会对前往台湾的中国军舰使用爆炸力较弱的核武器。另一方面，在美国方面，更大的中国核武库的前景加剧了人们的担忧，即一旦发生核对峙，中国可能会变得更加厌恶风险。美国方面对中华人民共和国攻击台湾的以下情况特别担心：北京已经获得了在快速的常规战争中制造既成事实的能力，并寄希望于阻止美国由于相互间的脆弱性而可能首先使用核武器。

拜登总统的身边人员对中国和美国未来可能在超音速导弹、网络和太空武器领域的军备竞争表示担忧。与此同时，华盛顿和北京已经同意就核稳定问题进行非正式会谈。首先，目的是避免意外的军事冲突，特别是由于美国和中国军队之间没有固定的沟通渠道。之后，他们将讨论两国的核战略，以及网络和反卫星攻击可能带来的不稳定风险。最后--华盛顿指望从现在起的几年内--军备控制谈判可能会被提上日程。

模块化的反制力量建设：

在国际层面上，拜登政府正在推行模块化的反制力量建设政策。新的 "盟友和伙伴关系的模块 "将被创建，旧的盟友关系被 "彻底改造"，新的组成部分被添加。因此，拜登政府启动了美国、印度、日本和澳大利亚之间的四边安全对话（Quadrilateral Security Dialogue）。2021年9月在华盛顿举行的首脑会议发出了一个明确的信号，即这四个国家要对抗中国在亚洲影响力的提升。计划中的疫苗、基础设施和技术方面的合作究竟会产生什么，还有待观察。AUKUS是澳大利亚、英国和美国之间的安全伙伴关系，是新创建的组织。其最重要的内容是关于在美国和英国的支持下在澳大利亚建造核动力潜艇的协议--这是一项复杂的工作，其细节仍有待确定。澳大利亚放弃柴油动力艇具有战略意义，因为核动力潜艇增加了澳大利亚海军的航程和进攻能力。

同样新成立的美国-欧盟贸易和技术委员会的任务是协调各自在技术、商业和贸易方面的做法，并在民主价值观的基础上深化跨大西洋经济关系。具体而言，主要是协调出口管制和投资筛选，以及确保供应链，特别是半导体的供应链。作为民主峰会的一部分，拜登政府与澳大利亚、丹麦和挪威一起宣布了出口管制和人权倡议。加拿大、法国、荷兰和英国宣布支持该项目，以协调关键技术的出口管制政策，并制定一个自愿行为准则。在决定专制国家可用于监测和镇压其公民的技术的出口许可证时，将采用人权标准。希望能让其他国家参与到这一举措中来。据报道，美国已经与日本和韩国启动了 "关键和新兴技术的双边合作关系"。

未来前景：

拜登政府面临的挑战是如何协调与中国的地缘政治和地缘经济竞争以及在气候政策和不扩散等全球问题上的合作。同时，华盛顿必须为不断加剧的军事对立制定规则。"围栏 "是拜登总统和他的政府成员喜欢用在这方面的术语。

无论如何，这不是一件容易的事。更加困难的是，在批判中国的基本情绪背景下，如果国会中倾向于对抗性遏制政策的共和党人将其解释为对中国的 "软弱"，那么采取任何步骤在政治上都是不合适的。美国公众对中国的批评由来已久，但现在变得更加强烈。2021年2月的一项民意调查显示，十分之九的美国人将中国视为竞争者或敌手。而根据2021年10月/11月的民意调查，刚刚超过一半的美国人认为中国对美国构成最大的威胁。但这些数字掩盖了共和党人和民主党人之间的差异，正如2021年7月的一项民意调查显示：共和党人倾向于将中国视为一个对手，其全球影响力必须受到限制。他们压倒性地支持对中国进口商品征收关税，即使它们给美国消费者带来更高的成本。

两党都在利用中国问题的共鸣。它看起来将在2022年11月的国会中期选举中占据重要地位。共和党人很可能会把民主党人打造成在中国问题上的 "弱者"，不愿意果断地应对中国带来的地缘政治和经济威胁。民主党人希望谴责许多参议院共和党人对美国创新和竞争法案的反对，该法案旨在使美国在技术上适合与中国竞争，是对北京的软弱表现。

尽管有不同的偏好，但在美国的中国政策中已经建立了一个 "对抗联盟"。人们普遍认为，接触政策已经失败。因此，不存在任何可被解释为向中国屈服的行为的激励因素。这种政治计算可能也在拜登政府决定维持对中国的关税制裁中发挥了作用。就在最近的2020年总统选举活动中，拜登曾因美国消费者和公司的成本问题而尖锐地批评了他们。据推测，为了软化美国话语中的强硬立场，对中国方面的 "绥靖政策 "是必要的。然而，只要北京的政策使美国感觉到威胁感，美国的中国政策就不可能有什么改变。然后，它可能会继续引导美国的外交和安全政策朝着与中国的世界冲突的方向进行战略和体制调整。对美国军方来说，中国已成为军事能力所针对的主要威胁。中情局正在以中国为中心进行业务重组，将其资源集中到中国任务中心。国会在最近的国防开支授权法案中，要求政府提交一份 "关于中国的大战略"。

如果唐纳德-特朗普或其他共和党人在2025年入主白宫，拜登的中国政策，即他基于多边的反制力量政策，可能仍然是一段插曲。取而代之的是一种对抗性的遏制政策，这与中国的力量将被削弱和其认为共产统治必然内部自爆有关。