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【燦爛時光會客室】第383集|《數位中介服務法》管理假消息?還是網路大戒嚴?

《數位中介服務法》管制了什麼言論?爭議何在?本集節目邀請到台灣人權促進會數位人權專員周冠汝,和我們討論《數位中介服務法》的問題與重要之處。

文/楊鵑如

為納管流傳各大網路平台的違法資訊、謠言或假訊息等,我國政府在六月底通過《數位中介服務法》草案,經國家通訊傳播委員會(NCC)在8月舉辦三場公開說明會後,卻引發外界批評草案內容恐侵犯言論自由、個資隱私等情形,許多平台業者及專家學者質疑政府權力不該無限擴張,皆呼籲政府勿讓《數位中介服務法》匆促上路,以免引發更大危害。

批踢踢法律顧問曾表示《數位中介服務法》(後簡稱數中法)若納管非營利平台,等於是命令批踢踢關站相去不遠;網站巴哈姆特代表曾提到業者之後一定會遇到一堆難以判定是否違法的檢舉案,最後會一律刪除言論以求免責,將對台灣網路言論自由有很大的危害。

針對《數中法》引發的爭議,最後行政院長蘇貞昌表示政府部會會再溝通,等到各界接受才會繼續進行修法; NCC則暫緩辦理原定於8月底的公聽會,並將草案退回內部工作小組,重新研擬有關數位網路平台治理方式,凝聚社會共識。

本草案立法總說明提到,以 數 位 中 介 服 務 態 樣 與 規 模 區 分 為 連 線 服 務 (mere conduit)、快速存取服務(caching)及資訊儲存服務(hosting),其中資訊儲存服務又包含線上平臺服務及指定線上平臺服務。其中的資訊儲存服務,涵蓋多數人熟悉的論壇平台、應用程式、通訊連線服務,包括Dcard、巴哈姆特、LINE、YouTube、Facebook等。

周冠汝表示,台灣《數中法》欲引用歐盟《數位服務法》(Digital Services Act,DSA),來處理網路內容管制相關問題。由於網路是現實延伸出來的空間,《數中法》將規範政府在網路空間裡違法內容的介入程度與介入程序,另外還將規範網路平台業者的相關責任、公開透明度報告跟問責機制等。

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到底制定《數中法》重要性為何?

周冠汝說本草案原本是要解決目前政府介入程序或業者怠惰自律時的問題。他提到以台灣人權促進會 2015年開始進行的「台灣網路透明報告」調查中發現,已經有很多政府機關用各自不同法律依據要求業者限制特定網路內容,有些要求有被業者接受,有些沒有。

被政府請求限制的網路內容非常廣泛,包含商品、食品藥物管理、詐騙類型或跨國婚姻廣告的管制等等,但是政府方的請求至今仍沒有較為完整透明的公開機制,沒有公開統計政府機關依據什麼法律做限制以及業者同意狀況等。

周冠汝也說,不是每個業者都有揭露政府相關之請求,業者自律多是依照自己的版規、社群守則或使用者條款來自行管理限制的網路內容。

雖然過往已有業者自行做出某種規範,或政府可能會要求業者做某些規範,但是業者是否真正自律,或是政府有無權利要求業者所做規範都可能有爭議,因此希望將以上作法法制化、程序明確化,並有法律依據促使網路管制公開透明,讓一般民眾使用網路時能夠了解整個網路內容管理的狀況。

《數中法》未盤點違法內容類型 恐有濫權之嫌

大家最關心的是在於如何管理流傳網路的不當言論內容,除了政治以外,色情、毀謗、謠言及假訊息言論在《數中法》中會被如何處置?周冠汝則說,《數中法》條文涉及問題面向太廣,比方說外界不太清楚《數中法》到底是想要處理哪種類型的言論,其中很大原因是本草案只提到處理「違法內容」,但是對於什麼是違法內容卻沒有做完整盤點跟列舉。

草案第18條有點出特定類型的言論「謠言或不實訊息」,也是最被外界所詬病之處:當行政機關認為某則訊息是謠言或不實訊息時,得向法院聲請「資訊限制令」,但是在法院還沒裁決前,行政機關可以先行要求業者加註警示一個月,引發外界質疑侵犯言論自由,且未有申訴機制。

《數中法》中的加註警示,是行政機關在確定內容前可先行要求業者加註警示補充資訊,但是為何民間會覺得有爭議,是因為除了行政權可以短時間快速決定真假訊息之外,恐對媒體識讀及抵抗假訊息沒有用處。

周冠汝認為,目前已有特定平台跟第三方中心合作,由第三方主動發動調查、標示有問題的假訊息後,再由特定平台加註警示,例如臉書加註此為疫情相關資訊等,這些作為仍會被相信或不相信特定訊息的人所質疑第三方機構是否有這樣權力及公信力。

平台業者為何會強調由第三方調查標示,也是因為這樣較能擺脫企業或政府控制言論的疑慮。因此行政權提出標示只會讓外界信者恆信,無法達到原本預期的效果。且加註警示資訊等作為,在歐盟的「視聽媒體服務指令」中也未有這樣要求。

根據部分業者公開的透明報告及跟台權會調查,目前台灣行政機關向業者發出限制網路內容的請求多是依據自己所管轄的法律,並未經過法院程序。例如入出國移民法機關請求業者限制「跨國婚姻廣告」,業者會限制台灣網路IP看不到相關廣告,但也有大型業者收到政府請求誹謗相關理由要求限制內容時,會以未經法院程序而拒絕請求。

周冠汝提到,《數中法》確定了限制網路內容的緊急資訊限制令程序,但是針對違法內容沒有列舉,又因為緊急限制令處理時間很短,如果發生網路言論傷害的不是公共利益,但是卻對特定個人來說非常嚴重的私益損害,應如何衡量?他認為政府應盤點及列舉樣態可被緊急處理之限制網路內容及所影響重大公共利益為何,例如性私密影像外流等狀況。否則草案中只說明「違法內容」,如何定義違法內容各界恐有不同意見。

現有法律可管謠言 與《數中法》規範差別在哪?

然而我國對於言論內容管制,有人認為謠言在台灣已有相關法律可以管,例如《社會秩序維護法》及傳染病相關法律也有主管機關及規範,假設內容牽涉猥褻及侵犯隱私,用《刑法》、《民法》也可規範,為何還要設定網路法律來管制?另外針對性侵、數位色情、暴力管制或散佈裸照等違法行為,《數中法》與其他法規處理的差別在哪裡?

周冠汝舉例,《社會秩序維護法》第63條及《傳染病防治法》第63條不是限制網路內容,而是懲罰發出謠言及不實訊息的人。主管機關或偵查單位發現有違法之虞會保存證據,找出轉傳發布的人,由警方依法處理。

《數中法》18條則是讓各行政機關認定謠言時可依照自己法律向法院申請「資訊限制令」,但是在法院還沒決定前,行政機關可以要求業者加註警語。

然而行政權直接警示該訊息正是幫某訊息做出官方認證的評價,若後續法院判定該言論沒有違法,前面加註警示之行為的當事人救濟行為為何?正是法條中不明確之處。

周認為《數中法》僅是列出行政程序、透明度及相關責任而已,且《數中法》草案仍以其他法律規定為主,還是會回到原本法律處理為主。

由於不是每個行政機關都有因應網路內容相關法律,或者網路言論不斷出現新樣態,應與時俱進設法管制。《數中法》就是要將保障人權及資訊正確性之內容,促使平台業者自我管理法制化,以及政府請求平台業者管理上有所依據。

周冠汝表示,今年立法院雖有幾項性私密影像相關修法,但仍未通過,緩不濟急;目前網路內容皆採業者自律,因此不會所有業者都會採行,且自律標準不同也是問題。《數中法》要處理的問題太龐雜,是否能夠分階段將好的地方保留下來,比方說透明度跟問責機制,分區處理可以讓本法更明確、更細緻。

政府調取網路資料、公開相關數據 獲取大眾信任

《數中法》如何處理侵犯隱私的問題為何?周冠汝說當機關依法向業者提出調取用戶個資時,業者有義務保存特定用戶資料,若未設定期限,資料保存越多越久,風險越高。台權會的「台灣網路透明報告」指出,政府向網路業者調取用戶個資狀況都沒有足夠透明度。

周說明,政府除了有《通訊保障及監察法》規範以外,被請求調取的電信業者僅揭露每年接受政府請求的比例高達99%以上,看不到政府請求依據、每年調取量跟涉及用戶數多少,因此民團倡議政府機關調取個資應提出相關法律、彙整資料,向大眾公開。

《數中法》便有要求政府應像業者一樣,請求限制網路內容需要公開讓大家知道。且更甚者政府也應該自律做到,達到讓公民社會更公開透明,政府及業者都能被人民更加信任。

網路言論管理全球重視 仍是一大挑戰

《數中法》草案有參考歐盟及英國等國家草案,對於網路言論的管制也參照歐盟的「視聽媒體服務指令」或「聖塔克拉拉原則」,到底國外是否有更好的做法?周冠汝則說,歐盟的《數位服務法》今年才通過都還沒開始做,現在看到的其他國家的嘗試 沒有一個政府介入模式實務上運作典範。

周說很多人舉例法國有針對選舉言論自由交由法院處理,但仍是以特定言論為主;德國的「網路執行法」,也被兩公約審查的委員提出獨立監督機制不足,都存在各自的問題,因此目前仍沒有管理網路違法內容最好的解決方式。國外的言論自由團體則提到說理想自律方式,不是由業者制定規則,而是由多方利害關係的民團及專家學者一起制定自律機制。

主持人管中祥則說,本次討論後可了解到網路管理是非常複雜的事情,國家不能完全鬆手變成自由市場,應有適度的介入,但要能在不傷害言論自由下的介入管理,仍是一大挑戰。

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