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不会介绍我自己

解决香港问题的提议

                                                                                              李相梁 耶鲁大学

摘要:香港有着非常特殊的政治结构,影响香港政治的力量有香港政府,香港的政治派别,香港市民与中央政府,起决定性作用的是后两者,但正常情况下后两者均无法直接制定与执行政策和法律,只能靠前两者去实现其政治目标。在这种政治结构下,我们看到了香港社会与政治的一系列冲突,在这些冲突中各方对彼此的信任,持续下滑。尽管如此,我们并不认为其决定作用的中央政府与香港民众的利益与诉求是矛盾的,恰恰相反,它们是高度一致的。造成这些冲突的一个根源是香港的制度设计包括政治结构有问题,制度让人办了坏事。这里并不是指一国两制有问题,恰恰相反是香港的具体制度设计没有把一国两制的精髓落实好。我们提出了改革香港政治制度的方案。这个方案并不是要也不能化解最近的短期冲突,而是彻底消除此类冲突的中长期解决方案。这个方案的其中一个核心是建立独立的政治机构去保障中央政府的诉求,同时这个机构在法律框架内受制于香港的其他政治机构,与此同时香港民众拥有更多政治自由。名义上这是各方诉求的折衷(折衷是解决任何协商问题的核心),但实质上中央政府与香港民众的权利都得到了扩大与制度性保障。与此同时,这个方案在细节上增强在香港中国人的身份认同。我们认为这很可能是唯一可行的解决方案。方案的落实需要修改基本法——香港的“宪法”。历史上各个国家新宪法在制定初期被多次修改是个常态,但基本法自公布以来已近30年、也已施行20多年,但其正文未经一次修改。如果在香港暴露出这么多问题的情况下,仍继续回避修改基本法既不符合又不符合实事求是精神。现行的基本法基本保障了香港过去的繁荣与稳定,现在这种繁荣与稳定已经出现很深的裂痕,是时候修改基本法来保障以后的香港繁荣与稳定。

目录

1.基本情况分析

1.1 香港市民与中央政府

1.2 制度原因

1.3 一国两制与基本法

2.解决办法

2.1 政治体制

2.2 身份认同

2.3司法管辖

2.4短期冲突


3.一些评价

3.1提名委员会和国监委

3.2普选

3.2修改基本法

4.一些问答

 1.基本情况分析

香港回归以来,总体经济一直持续发展,而社会冲突也愈演愈烈,最近甚至到失控的边缘。有观点认为这些冲突的根本原因是经济:不平等、民生和房地产等。但我们认为解决这些冲突的第一步必须是政治的。第一,这些冲突的导火索都是政治的,并且无一例外地和两个政治问题相关:一是普选,二是身份认同;第二,即使冲突的根本原因是经济的,因为港人治港的原则也需要香港政府来出手解决,然而过去香港政府试图但并没能解决这些经济问题,很难想象不改革香港政府这些问题能够得到解决。

因此我们认为,任何根本解决冲突的方案必须要从政治出发,特别地要回应普选与身份认同的问题。普选的问题相对具体,而身份认同的问题更抽象,我们知之甚少。因此本文兼谈两者但重点是普选问题。

我们再来看能影响香港政治的力量:香港政府(立法会和行政长官),香港的政治派别,香港市民与中央政府。但其中决定性作用的是香港市民与中央政府,前两者不过是他们的衍生品。因此本文以香港市民与中央政府为思考核心。

1.1 香港市民与中央政府

根本上,普选问题是香港市民与中央政府达成怎样的协议来选举产生行政长官与立法会。香港市民的基本诉求是实现较为彻底的普选,使得香港政府在本地事务的处理中倾听香港市民的声音、为香港市民服务。而中央政府,以及内地人民,是希望香港繁荣发展、香港市民安居乐业的,也尊重港人治港的想法。但是,他们并不能接受香港在政府层面有搞对抗甚至于分裂国家的行为,因此要求包括香港特首的政治官员爱国爱港。这两种诉求是否矛盾是个关键性问题,如果答案为否,那么制度安排都无济于事。

如果我们把视野聚焦于现在过去的社会冲突以及政治实践,我们很容易得出香港市民和中央政府的诉求是不可调和的悲观结论。比如,在最近反修例运动中,“中国”的概念在香港街头难有容身之地,甚至于说普通话都有可能变成一件危险的事,这种背景下似乎很难让人相信民选的香港特首不搞对抗;与此同时,在过去中联办也不得不通过选举委员会来影响香港特首人选,这造成了中央政府不愿实施普选的印象。过去政改失败也貌似从侧面验证了彻底普选与爱国爱港的不可兼得。

我们当然完全不认同两者诉求是不可调和的。我们认为过去和现在的反中更多的是部分香港市民的情绪宣泄,把对香港政府的不满转移到中央政府头上,再把对中央政府的不满转移到其代表的内地人民头上,这种情绪宣泄经过群体运动发酵变得更狂热。但我们不能因为一时的情绪现象而影响我们对事情的本质判断。我们在过去民意调查中建制派的候选人也可以获得很高的支持率,这也说明了搞对抗绝不是民意的目标。同样的,中央政府并不反对普选,基本法明确了普选是目标,人大常委过去也具体确认了普选可实行的时间,这更是一国两制的题中之义。

再进一步地,两者诉求不矛盾的是因为香港市民与中央政府的利益一致的。我们甚至认为,在世界上所有的人民和政府配对里,比如美国人与美国政府,纽约人与美国政府,纽约人与纽约政府,北京人与北京政府,香港人与美国政府,香港市民与中央政府是利益最一致的。更具体的说,香港市民与中央政府之间不存在通常人民和政府间,比如北爱尔兰和英国及加泰罗尼亚和西班牙,可能存在的以下几个问题:税收、经济、民族、语言和文化。第一,没有税收问题,中央政府承诺不在香港征税;第二,没有经济问题,香港的优势是金融与高等教育,这恰恰是内地的劣势,二者有很好的互补性;第三,没有民族问题,绝大部分香港人来自于内地;第四,没有语言问题,绝大部分香港人说包括粤语的中文,有半数掌握普通话;第五,没有文化问题,儒家思想深入香港和内地的人心,如果香港的流行文化为内地人喜闻乐见。唯一的不确定是香港和内地对政治制度的理解不同,而针对这点我们有伟大的一国两制。

更根本的,这源于内地和香港人民天然的唇齿相依以及流淌在血液里的同胞情。香港发生的社会撕裂,世界上没有任何其他地方能比内地更痛心难过,其他地方是真真隔岸观火与利益的计算。我们同样看到了中央政府在经济政策里以及危机时期对香港的支持。内地人民与中央政府更不可以忘记汶川地震时香港的支持,来自香港的捐款不仅仅是远远超过任意其他一个国家或地区,更是远超他们的总和,“我们(香港)的支持没有底线!”亦是感人泪下。也因此,当且仅当最广大的香港市民幸福安康,我们才能说中央政府在香港的方针政策是成功的,一国两制是成功的。否则,中央政府是不能给全国人民交待的。所以我们当然认为香港市民与中央政府的诉求是并不矛盾的。

1.2 制度原因

可是,如果香港市民与中央政府并不矛盾的,那为什么我们会看到一系列冲突?双方关系看起来有对立?我们的答案是香港的制度设计有问题。我们并不是说一国两制的战略思想有问题,我们认为一国两制的真正含义是,香港和内地实行两种不同政治制度,但除此以外的任何地方都应该是一样的、一国的,同时需要巧妙的制度设计来确保这个含义能够得以执行。恰恰相反,我们认为香港的制度设计并没有很好的体现一国两制的精髓。

第一,包括基本法的现有制度并不鼓励中国人的身份认同。关于身份认同,有两个问题:1.香港人是不是中国人?2.在香港的中国人如何证明她(他)是中国人?

第一个问题的答案其实并不是显而易见的。考虑两个类似但更容易的问题:纽约人是不是美国人?北京人是不是中国人?前者的答案是“不一定,大部分纽约人是美国人但纽约人不必须是美国人。”这是因为纽约是个开放的城市,纽约人的通常定义是在纽约居住的人;而后者的答案是肯定的,这是因为通常语境下北京人的定义是有北京户口的人,自然北京人是中国人。香港与纽约一样是个开放的城市,因此其问题的答案也类似“不一定,大部分香港人是中国人但香港人不必须是中国人。”

这些是日常生活的定义并没有问题,但这不应该是一个宪法性质法律应该去做的。但基本法第三章事实上地定义了香港人就是香港居民。最特别的,基本法第二十六条:“香港特别行政区永久性居民依法享有选举权和被选举权。”也就是说非中国国籍的香港永久性居民也同样拥有选举权。在任何一个国家,有选举权的一个最基本条件是本国公民。以开放城市如纽约为例,在纽约有选举权的条件有三:一、美国公民;二、年满18周岁;三、在选举前在纽约居住30天以上。但在这点上,香港极其特殊。

我们认为这是不合适的,这在香港最重要的法律里消弱了对中国人身份的认同。选举权是最重要的政治权利,根本性地决定了谁是这个国家或地区的主人。香港主权属于中华人民共和国,最重要的体现并不是外交与国防由中国掌控,而应该是拥有中国公民身份的香港居民决定谁来治理香港。尽管一国两制是一个特殊制度框架,但是最核心的制度细节还是应该符合一般制度规律。

对于第二个问题,严格的答案当然是适用于香港地区的《中华人民共和国国籍法》,但是如何具体地证明呢?对于内地人而言最自然的答案是中华人民共和国身份证。既然内地与香港同属一个中国,这个问题的答案不应该有所不同。但是拥有中国公民身份的香港人(除了少数回内地定居的)是没有中华人民共和国身份证的,而他们所有的是香港身份证和回乡证,但香港身份证上没有任何中国字样的,而回乡证则并不是所有有中国公民身份的香港人可以拥有的。这既给他们带来了实际的不便,又消弱了对中国人身份的认同。

第二,现行基本法里的政治体制基本上是照搬西方的,难以制度性地保障一国两制。基本法里规定的香港政治体制框架基本上是西方的三权分立:行政,立法和司法互相制约。现行制度与西方的主要不同是行政长官、一半的立法会议员由功能团体组成的选举委员会选举,而基本法描绘的蓝图里的主要不同是行政长官候选人由一个提名委员会提名产生。民主选举的目的是为了保障香港人民的利益,而选举委员会和提名委员会的设计目的是为了保证中央政府诉求——香港政府爱国爱港不搞对抗。但是这两种机制在现行基本法内是硬拼在一起,过于简单粗暴,难以很好实践一国两制的伟大构想。

在这种政治体制下,为了兼顾港人治港的方针政策中央政府不得不依赖于香港的政治力量,但这有很多弊端。

一、把“爱国爱港”的诉求实现寄托于香港的本地政治力量并不稳健,因为这很可能超过这些政治力量的能力,尤其是长远来看;

二、没法在香港社会实现较为彻底的普选,同时也可能在政治实践中损害整体香港人民的利益,因为依赖这些政治力量的一个代价便是,政治议程难免需要照顾他们的利益;

三、这凭空制造了反对派,同时中央政府被动地与依赖的政治力量的声誉和民意捆绑,这违背中国共产党代表最广大人民利益的定位,也违背中国共产党的统一战线政策;

四、选举委员会和提名委员会的运作需要政治操作,这为舆论所诟病,随着时间推移也远非万无一失。

第三,中央政府的政策方针(诉求)没有以法律的形式落实

尽管邓小平在提出一国两制之时同时要求香港政府必须以爱国者为主体特别地香港特别行政区行政长官必须由爱国爱港人士担任,中央政府也在多个场合、渠道和文件正式声明,但它们并未写入基本法。尽管基本法二十三条有规定“香港特别行政区应自行立法禁止任何叛国、分裂国家、煽动叛乱、颠覆中央人民政府及窃取国家机密的行为”,但二十三条还没有立法。尽管宪法第52条到第55条规定了中国公民的与爱国相关的一些基本义务,但是实现一国两制的宪法第31条事实上让宪法的其他条款与其他全国性法律在香港自动失效(基本法附件三让少数全国性法律在香港适用)。尽管中央政府的政策方针在内地有类似法律效力,但是同样由于一国两制的宪制设计原因,中央政府的政策方针在香港社会并没有法律效力。

这些同时造成了中央政府与部分香港民众的困惑,也加深了彼此的不信任。中央政府的诉求没能以法律形式保证,部分香港民众也担忧没有明确底线。

因此,需要在基本法内规定“爱国爱港”,并建立政治机制使其能得以执行,这样才能有效保障中央政府诉求。法律当然不可能面面俱到,但关键性的内容还是应该在法律里表述,尤其在香港这样的法治社会;爱国爱港这样过于主观判断是没法写入法律,我们的八二宪法里也没有,但是其延申的一些客观标准,如不可以有反对内地(包括政治体制)、分裂国家的言行,总是以在法律条文里表述的。

1.3 一国两制与基本法

一国两制并不是一个具体的解决方案,而是一个大的框架,我们不能因为这个框架下的一个具体方案有瑕疵而否定这个框架。毕竟,一国两制在理论上与实践上仍然是个新事物。但反过来说,如果我们要一国两制保持其生命力,我们必须要改革其制度实践中的瑕疵,最主要的是我们需要改进基本法。

基本法相当于香港的宪法,宪法性质的法律当然不应该随意修改。但历史上,新生国家根据未曾预料到的新实践以及对宪法的新理解来相应地修改宪法是个常态。现行中国宪法是改革开放后重新制定,迄今已有五十二个修正案,历经五次修改。美国宪法的总共有二十七个修正案,其中十二个(分三次修改)是美国宪法生效后的头二十年制定的。而一国两制更是人类历史上的一个全新事物,更可能有未曾预料到的新实践与新理解,但自从基本法1990年在全国人大通过1997年正式生效后,其正文没有进行过任何修改,仅附件一和附件二在2010年修改过一次。

而任何修改都需要在一国两制框架下,实事求是,解放思想。实事求是在两方协商问题里理性现实。任何希望自己利益最大化、不做任何让步都是不现实的,折衷是解决任何协商问题的核心。更具体地,这里有两个政治现实,一是只有较为彻底的普选方案才能统一香港大多数民众意见,止纷定争;另外一个政治现实是,如果中央政府诉求得不到制度性保证,任何政改方案也是不可能实现的。一国两制是人类历史上一个全新事物,那么可以承载其精髓的解决方案极可能不完全来自人类已有的制度选项,需要我们解放思想。

2.解决办法

针对前面的分析,本节的前两小节我们提出相应的解决办法。此外,在后两小节我们也简述一下另外两个事情的解决办法:一是逃犯的处理;二是目前短期冲突的化解。

2.1 政治体制

总结前面的制度原因,我们认为“爱国爱港”的实现应该由中央政府来保障而不应该委托于香港的政治力量,但肯定不能由中央政府直接来做,因此我们提议在基本法内创造一个独立政治实体,公开透明的保障中央政府的诉求,与此同时施行没有提名委员会式限制的、较为彻底的普选。

这一政治实体由中央政府任命,超越香港的政治派别,是独立于行政、立法与司法的第四权,但同时尊重香港的法治,受制于其他三权。为叙述方便,我们暂把这一政治实体称为一国两制监察委员会(国监委)。国监委拥有弹劾行政长官(及其部长级官员)和阻止法案的权利。但弹劾的理由仅限于行政长官有反对内地(包括政治体制)、分裂国家的言行,同样阻止法案的理由也仅限法案有反对内地、分裂国家的条款。

具体来说可以这样实现,行政长官由普选产生,但当其有反对内地(包括政治体制)、分裂国家的言行时,国监委可向立法会申请弹劾,立法会(半数)通过后弹劾立即生效;立法会若不通过,国监委可以向终审法庭提请弹劾诉讼。类似的弹劾权也可以类似地适用于行政长官候选人,国监委在行政长官候选人进入正式竞选程序以前进行资格筛选,筛选的理由也同样仅限于其有反对内地(包括政治体制)、分裂国家的言行,筛选立即生效。若竞选委员会有异议可以向高等法院提请复议,而当竞选委员会或国监委有异议时可向终审法庭上诉。

当法案有反对内地(包括政治体制)、分裂国家的条款时,国监委请行政长官拒绝签字,行政长官同意则法案自然无效;若行政长官不同意,国监委可以向终审法庭申请司法复核——法案违反基本法。当议员有反对内地、分裂国家的言行时,国监委可以向高等法院提请撤销议员资格,而当议员或国监委对裁决有异议时可向终审法庭上诉。

于此同时,国监委有超越职权、违反港人治港原则的行为时,立法会可以以弹劾行政长官的方式弹劾国监委的主席,既在独立调查委员会认为有足够证据构成指控,且立法会以全体议员三分之二多数通过,可提出弹劾案,报请中央人民政府决定(基本法第七十三条(九))。

我们把上面描述的政治体制在下图里展示(为了使图片易懂,只画了最重要的细节)。其中,立法会由普选产生,主要向香港民众负责;行政长官作为香港政府首脑由普选产生同时由中央任命,需要同时向香港民众与中央政府负责;国监委由中央政府任命,主要向中央政府负责;而法院保持政治中立。在上面几个政治机构中,国监委最为特殊,为了方便理解,我们可以把其看成一种极其特殊的执法机构,像内地的检察院或者美国的司法部,但其执法的目的仅限于捍卫一国两制,尤其是国家统一。国监委与香港的行政、立法和司法有机结合,最大化香港的民主,同时制度性地保证国家统一,深化一国两制内涵。

我们对国监委一些细节进行解释。第一,为什么要同时给予国监委弹劾行政长官与筛选候选人的权力?给予筛选候选人的权力是主要是为了避免刚当选的行政长官就被弹劾的局面,给予国监委弹劾行政长官的权力是为了避免国监委筛选候选人的标准过于严格,有利于逐步建立政治互信。第二,为什么国监委向立法会申请弹劾,立法会半数通过即可,而立法会自己弹劾需要三分之二多数通过?这是显然的,立法会自己弹劾而没有国监委参与的话当然需要更高的通过率来证明弹劾的合法性。第三,为什么弹劾行政长官与筛选候选人的程序不同,为什么阻止法案与撤销议员资格的程序不同?这是因为他们的重要性不同,行政长官是经过民选的,而候选人并没有经过选举检验不能代表民意,法案是多数议员投票同意的也不同于单个议员的言行。第四,为什么立法会议员撤销资格的标准是反对内地、分裂国家而行政长官的弹劾标准是反对内地(包括政治体制)、分裂国家?一是二者的重要性不同,标准理应不同;二是,这是尊重现状,上面的标准接近现在撤销议员资格的标准,更严格的标准容易在现实中带来更多的冲突,也更难被香港的一些政治派别接受。第五,为什么国监委可以在香港的政治体系内直接弹劾行政长官,而立法会弹劾国监委主席却需要报请中央政府决定?我们并认为,立法会能在香港的政治体系内弹劾国监委主席也不是不可以。但现状是立法会即使弹劾行政长官仍然需要中央政府决定,国监委纯粹由中央政府任命,因此弹劾国监委主席理应比弹劾行政长官更需要中央政府意见。这种尊重现状的设置更容易为中央政府接受。

此外,还可以考虑几个相关重要的非核心的设定:1、国监委是香港的政治机构同样需要像行政长官与议员进行宣誓;2、上面描述的国监委的角色过于铁面偏向捍卫“一国”,可考虑增加为香港市民服务的功能,特别是协助与内地相关的事物(通行,投资,诉讼等),以及防止内地的一些机构部门侵害香港市民的权益,增加捍卫“两制”的功能。这些也有利于国监委更深入地了解香港社会,增加其在香港社会的接受度;3、现在终审法院的法官和高等法院首席法官由行政长官任命,并由立法会同意后产生,可以赋予国监委对法官人选否决但理由同样仅限于反对内地(包括政治体制)、分裂国家;4、当选的立法会委员自动变为港区人大代表,参与国家层面的参政议政,但他们违反关于人大代表的规定时港区人大身份可以被全国人大剥夺,这是为了更好的尊重香港的民意,以及协调内地和香港的治理联系。

需要注意的是,上面并不是一个完整的改革提议,很多细节没有囊括,比如正式的选举程序并未明确,例如要经过几轮选举、直接选举还是间接选举;再比如对经验与能力的要求,例如美国主要从年龄来把关(美国众议院议员最低年龄25岁,参议院议员最低年龄是30岁,总统最低年龄是35岁),新加坡主要从职业经历把关(新加坡议员不可以有未解除的破产,新加坡总统要有三年以上部长级从政经验等)。当然不是这些细节不重要,而是这些细节与我们考虑的问题是独立的,我们考虑的问题是一国两制框架内所特有的,而这些细节在每个国家都存在。

2.2 身份认同

为了增强在香港的中国人的身份认同,我们给出下面几个提议。一、将现在基本法第二十六条:“香港特别行政区永久性居民依法享有选举权和被选举权。”改为“香港特别行政区永久性居民里的中国公民依法享有选举权和被选举权,非中国公民依法享有被选举权。”二、香港特别行政区永久性居民里的中国公民适用中华人民共和国身份证,并且仅此身份证和中华人民共和国香港特别行政区护照可以当作选举的身份证明。香港特别行政区永久性居民里的中国公民可以持中国身份证通行内地。三、基本法第七十九条立法会议员资格丧失情况应增加一条:以中国公民身份当选的议员如果丧失或放弃中国公民的身份。四、我们认为在未来合适的时机应该推行中华人民共和国身份证,其管理与发行比较适合由国监委处理,这是选举投票的最普遍的资格证明,可以考虑废除回乡证或其目的像港澳通行证一样仅用于同行目的。

这些修改除了可以正面增强身份认同外,还可以间接打击香港的分裂势力。如果部分香港人不想当中国人,他们的愿望应该被尊重,但是那样的话香港的政治事务也基本也与他们无关。

2.3 司法管辖

尽管一国两制的一个含意是香港主要适用香港法律,内地适用内地法律,但这里的一个漏洞是一些交叉情况下,在内地犯法的中国人(来自香港或内地)逃到香港,该怎么办?反过来也是,在香港犯法的中国人(来自香港或内地)逃到内地,该怎么办?后者的处理通常是遣返到香港,但前者还并没有解决办法。

这个问题并不在我们前面的分析中,我们也不认为它是香港问题的核心元素,但是一方面这个问题是最近运动的导火索,另外一方面跨界违法犯罪的问题迟早还是要解决的,我们在这里还是简要讨论一下。

香港政府提出的方案是类似地遣返到内地,但这遭到了不少反对。这当然是由于香港社会还不信任内地的法治,这在一定时间内是很难改变的,但这并不意味我们对此束手无策。我们认为一个可行折衷的方案是,对于在内地犯法(非政治犯)逃到香港的中国人(来自香港或内地),起诉当然还是由在内地的原告,由香港的法院来审判,但是适用的法律为内地的法律。国家与国家之间这么处理当然不合适,有司法主权的问题,但是香港与内地同属一个国家并不存在这个问题,另外在内地的不同地区之间也存在这样的处理,那就是异地审判。同样,在香港犯法逃到内地的中国人也可以类似地处理。

此外我们认为这个细节的重要性并不很适合放在香港的一般法律,可能放在基本法里才比较合适。

2.4 短期冲突

对于目前暴力示威者造成的混乱局面,当然需要制暴止乱、恢复秩序。但是针对和平示威者的诉求,需要区别处理。

这里处理的难点是,如果答应诉求的话,可能会有损警察的士气与对政府的信任,也可能被认为是对暴力的妥协;如果不答应,这场运动持续了那么长时间,很多示威者恐怕心难平,且不说短期内危机较难化解,更重要的是这会成为以后信任重建的伤疤,很多事都会变得很难做。

但我们并不认为对诉求的回答一定非是既否。有很多中间选项,比如可以答应五大诉求,但是是有条件的。第一条,撤销逃犯条例,已经被满足;第二条,撤销对示威者的起诉,当然可以,如果这些示威者是和平抗议或者轻度的违法;第三条,成立独立委员会调查警察滥用暴力,当然可以,同时独立委员会也应该调查所有暴力;第四条,撤销暴动定性,当时所谓暴动现在看来不算什么,撤销;第五条,实现真普选,普选本来就是各方的目标不是矛盾,现在可以再重新去研究,但涉及很多方面以及基本法,绝非一年半载能完成的。

这只能由香港政府去做,但香港政府现在的问题是决策层已经畏首畏尾、不会独立决策。除了真正到执行第五条时,香港政府才有必要和中央政府沟通,不然香港政府应该独立决策。因为一方面这本来就是港人治港的含义所在,中央政府没有应对的法理依据;另外一方面中央政府并不清楚了解现在香港的政治形势,除非极端情况也没有应对短期问题的方案,换句话说,将在外君命有所不受。总而言之,香港政府需要摒弃畏首畏尾的态度,独立灵活地处理好这件事。

3.一些评价

3.1 提名委员会和国监委

现行基本法是有蓝图实现普选的,也有保证中央政府诉求的制度性保障,主要包括提名委员会和中央任命。在政改方案里,更多的是通过提名委员会来实现保障,实际动用后者的政治风险在于会造成中央政府与香港民意的直接对抗。

提名委员会与国监委相比当然有优势,但只有一个:行政长官人选更有确定性。而劣势则非常多,具体来说,提名委员会一定程度上是个白名单制,寄希望人事安排来保障中央的利益,而其实现上需要政治操作,也因此额外制造了政治派别。这些都使得提名委员会在香港没有舆论优势,随着香港新青年的成长这种政治操作会愈来愈困难以至于不可能。与此相比,上面的提议更像是个黑名单制,通过制度安排保障中央利益,是公开透明的,保证和扩大了香港市民的政治权利——行政长官等政府机构更大程度上地由香港民众决定、向民众负责,同时中央政府的权利也得到制度性保障。在政治上,国监委主要需要观察香港政局的言行、阅读法案,比中联办少了很多政治压力,也因此缓解了中央政府的政治压力。香港是个法治社会,长期来看,制度的保障比人事的保障更有效、更让人信服。为了更直观对比两者不同,我们给出下表。

此外,包含国监委的政治体制可以形成香港政府的有效约束,其将不得不在基本法下的“一国”框架内执政,这同时对其也是一种解放,可以专心解决香港民生等问题。这同时也是对中央政府的无形约束,除非紧急情况中央政府再无理由去干涉香港人事安排,“两制”能更好地被贯彻实施。在这里,舍即是得。

特别的,最主要的政治机构包括国监委的行为都是公开透明的,香港老百姓看得见摸得着,有利于逐步建立香港社会和内地的信任,实现深层次的融合。双方都有机会通过实践来表明真实的善意立场;即使有了不同意见也是好的,“爱国爱港”会有客观的标准,各方按法律解决纷争,也是有利于建立信任的——深层次的信任。

3.2 普选

我们在前面的分析中提到过,中央政府与香港民众在普选问题上并不矛盾。更进一步地,我们认为这是双方应该共同去追求的。对于香港民众,普选的好处很明显,但对于中央政府而言,这并不是那么显而易见。

与遴选内地官员不同,中央政府在遴选香港行政长官并没有一套好的系统性机制。一方面,内地与香港的政治环境很不相同,好的政府首脑的标准自然也应该不同。过去的行政长官,在内地的行政区域内可能会是很优秀的官员,但如果看过去发生的一些事情很难说他们是最合适的人选。另外一方面,中央政府的主要官员在北京,不在香港生活、没有香港的第一手信息,决策要依赖于中间的信息传递,这里可能会存在误解与道德风险。这种情况下,放手让香港民众去主要做决策很可能更合适。

还有,普选的实现会增加香港民众对一国两制的认同,进而同时增加对国家的认同。同时香港的主要问题与矛盾,就再没有理由就不能再归咎于中央政府及内地。话说如果前几年的政改方案能够在立法会通过的话,当选的政府应该会有所不同,现在的局势应该不会这么糟糕。

3.3 修改基本法

上面有关设置国监委,修改选举权以及司法管辖的提议都需要修改基本法。修改基本法并不意味着否定现行基本法,现行基本法为我们提供了宝贵的一国两制实践,保障了过去二十多年香港的稳定与繁荣。然而其制定是在上个世纪八十年代,难免有知识与历史的局限,而到现在更发生许多始料未及的现实。当现实告诉我们现在制度存在问题时,而我们却拒绝改变,才是真正的有违实事求是,有违一国两制。

现行基本法第一百五十九条对修改基本法的程序有明确规定。首先要由全国人民代表大会常务委员会、国务院或香港特别行政区提案;然后,由香港特别行政区基本法委员会研究并提出意见;最后再由全国人民代表大会审议表决。

尽管一个比较理想的实现方式是由香港特别行政区提出然后人大表决通过,但是这样并不现实。基本法第一百五十九条规定“香港特别行政区的修改议案,须经香港特别行政区的全国人民代表大会代表三分之二多数、香港特别行政区立法会全体议员三分之二多数和香港特别行政区行政长官同意后,交由香港特别行政区出席全国人民代表大会的代表团向全国人民代表大会提出”。考虑过去的政改失败、立法历史以及香港内部的政治对立,我们认为这是很难在香港政府层面实现的。

如果是这种情况的话,中央政府负有历史责任去解决香港特别行政区解决不了的问题。全国人大常委和国务院应该去主动提案,修改基本法。但是,这并不意味要忽略香港民意,过去告诉我们那样蛮力硬来是愚蠢与有破坏性的。好的宪法都是尊重民意的。这方面八二宪法的制定就是一个好例子,其历经两年多的大规模讨论与研究。美国宪法制定与修改历史也类似,美国的国父们写了85篇文章(《联邦党人文集》)向美国人民耐心解释宪法改动细节。一国两制是人类的新课题,香港是我们的东方明珠,中央政府更需要愚公移山精神耐心用各种方式,比如写文章与开讲座,向香港人民介绍解释,同时听取香港人民的建议。

最后,上面修改基本法的建议不但符合中华人民共和国宪法,更是发扬了一国两制的伟大构想,赋予其新的生命力。知易行难,更挑战的是将其付诸实践。这在历史上也没有前例可循,需要政治家们极大的政治勇气。

4.一些问答

Q:纽约选市长美国联邦政府不做任何干预,为什么香港选市长中央政府要做筛选呢?

A:美国任何联邦法在任何州包括纽约州纽约市都是适用的,因此联邦政府没有干涉州政府的选举,但内地的绝大多数法律并不在香港适用。

Q:香港市民和中央政府的政治权利都得到扩大,这怎么可能?

A:确实可能,不是所有的博弈都是零和的。这里双方权利得到扩大的最根本的原因是双方诉求并不矛盾,香港市民要的是民主,中央政府要的是不搞对抗,这两者并不矛盾。

Q:设置国监委的提议是不是有违“港人治港”?

A:在这个提议里,国监委并不参与香港具体治理,权力仅限于阻止香港政府(行政长官和立法会)搞对抗,并且各方有争议时可以诉诸于香港终审法院。

其实现行制度也不是纯粹的港人治港,提名委员会的存在与维持少不了中联办等的政治操作,这为香港舆论所诟病,甚至曾被香港建制派公开批评。

Q:国监委的提议是不是矮化中央政府?

A:现行基本法里,中央政府的作用主要体现在下面四点,前三点分别对应香港政府的行政、立法和司法:一、中央政府任命香港主要官员(基本法第十五条);二、人大常委可以驳回立法会通过的法案(第十七条);三、基本法的解释权属于人大常委(第一百五十八条);四、全国人大可在有香港政府不能控制的危及国家统一或安全的动乱时决定香港进入紧急状态,中央政府可发布命令将有关全国性法律在香港适用。

在上面的提议里,这四点并不做任何改变,从这个角度来看并没降低中央政府级别。但国监委——中央政府的一个下级机构,确实是和香港政府、立法会以及法院是同等级的。

Q:既然基本法已经规定了中央政府的权力(上面两点:基本法第十五条和第十七条),为什么还在基本法里设立一个政治实体(国监委)并给予其类似的权利呢?

A: a.直接行使中央政府权力,比如罢免行政长官,会造成和香港民意的直接冲突, 是个核选项不能轻易使用。这也是为什么中央政府坚持提名委员会来实现政治缓冲。国监委也是个政治缓冲。

b. 如果中央政府行使权力的话,那是罢免(或驳回),是最终决定,没有任何商榷的空间。但国监委的权力行使,是弹劾,还不是最终决定。当国监委认定行政长官和立法会敌对内地时,他们可以向香港终审法院上诉。这是对香港法制的信任与尊重。

Q:国监委会不会滥用弹劾权?

A:应该不会,即使会也不用担心。第一,弹劾是要付出政治成本的;第二,弹劾是有制度制约的,在程序上,要经过政府的其他分支(立法会)或终审法院的认同。因此完全不担心国监委滥用弹劾权。

Q:全国人大会不会随意释法来改变法院决定?

A:与过去人大释法一是因为基本法有些地方并未不清楚,二是基本法里没有很好地保障中央政府的利益。修改基本法后这两种情况都会改善,因此我们并不期待人大会有更多释法。此外,在公开透明的制度下,释法的政治成本会变得更高。

Q:如果民选的行政长官被国监委弹劾,香港民众情何以堪,这不会造成对立吗?

A:好好的民选行政长官,国监委为什么闲着没事乱弹劾?如果发生了,那一定会有搞对抗的真凭实据;弹劾成功的话,也是得到了立法会或终审法院的认同。事实和法律面前,香港民众也应该没什么好说的。这其实也是创造国监委这一政治实体的重要原因——以理服人。

事实上,我们认为有这样的事情发生会更好,这反倒说明大家都在按规则来,同时“爱国爱港”的实践标准更清晰。

Q:国监委与中联办什么关系?

A: 我们认为可以把中联办的服务性职能吸收合并入国监委。此外由于国监委的定位要比中联办公开透明,也因此只要保证中央任命国监委主席,国监委的其他成员可以广泛性地吸纳香港居民。

Q:是不是需要修改宪法?

A:这本质上是个宪法问题,但不是国家层面的宪法问题,而是香港层面的“宪法问题”——基本法。因此不需要修改国家宪法,而仅需修改是基本法。并且这种修改也不违背现行宪法,宪法第三十一条已经为任何地区的制度变革留下了高度灵活的空间(“国家在必要时得设立特别行政区。在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定。”)

Q:为什么要相信香港终审法院的判决公正?

A:司法独立是法律界职业训练的一部分,从过去实践来看,我们相信终审法院的中立。终身制以及薪酬不降的制度安排也可以保证他们的判决不受政治势力的影响。司法是现有社会制度里止纷争的最好选项,是人类文明的一个结晶。再退一步,提议里也有机制确保终审法院法官经过各方认可。

Q:这需要和英国商议吗,以防违反中英联合声明?

A:当然不需要。


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