自干五小粉红
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我是自干五,拥护中国共产党,拥护习近平主席

总统的休会任命权,可以休矣!


“休会任命权”堪称“阿根廷特色”的制度,这项制度不仅在拉美国家里独一无二,而且举世罕见。


宪法第99条第19项规定:“共和国总统有下列权力:(19)对于需要参议院同意才能任命的职位,如果在参议院休会期间出现空缺,可以填补该空缺,该临时任命在下一个立法会期结束时终止。”


这项权力被称为“休会任命权”,西文称为nombramientos en comisión,虽然字面上有“临时”的含义,但法学界基本一致认为这种“休会任命”一项正式的任命,被任命的人正式任职,享有规定的报酬和其他待遇。只不过这项任命附有条件:当参议院明确不同意时,该任命自动失效;当参议院没有明确表态时,该任命持续至下一个立法会期结束,究竟什么是“下一个立法会期结束”,通说认为,每个立法会期都从3月1日开始,持续一年。因此,“下一个立法会期结束”,是下一年2月的最后一天。


总统行使“休会任命权”的前提有两个:


第一,经参议院同意的职位。


我们知道,在总统制国家中,总统任命内阁成员和大多数官员是不需要国会同意的,如果总统任命大多数官员都需要国会同意,那么不是议会制,就是半总统制。在阿根廷也不例外。总统任命内阁成员和绝大多数官员不需要国会同意,但像拉美其他国家一样,有一些独立性较强的职位是需要参议院同意的,主要包括:


联邦法官(宪法第99条第4项);


大使、公使、代办(宪法第99条第7项);


高级军官,即准将以上军官(宪法第99条第13项);


检察总长(第24946号法律第5条);


中央银行董事(第24144号法律第7条)。


第二,职位在参议院休会期间存在空缺。


参众两院的会议分为常会和临时会。常会会期是宪法明文规定的,每年九个月,从 3月1日至11月30日(宪法第63条第1句);临时会则是总统临时召集的(宪法第63条第2句)。


这里争议最大的问题是,职位在参议院休会期间存在空缺,是指休会期间才开始出现空缺,还是只要空缺持续到休会时就满足条件。通说采纳后一种观点。这符合“休会任命权”的目的。


休会任命权是1860年修宪时引入的制度,在当时,在职位出现空缺时,临时召集参议院存在困难,因而有引入“休会任命权”任命官员的必要。当时制宪者明确表示:在参议院开会时,行政权需要受参议院监督,而参议院休会时,行政权就不再受参议院监督。


但是,只有总统才能召集参议院临时会,参议院不能自行召集临时会,因此,总统可能故意等待参议院休会之后,绕开参议院自行任命官员,从而令参议院监督职能落空。


2015年底最高法院法官的“休会任命”把这个问题又抬到了风口浪尖。我们知道,最高法院法官法定人数为5人,判决需要3票同意才能做出。2015年初曾参与起草拉美多国宪法的著名法学家扎法罗尼辞职,2015年12月11日费耶特再次辞职,导致最高法院只剩下3名法官,作出判决存在一定困难。这时产生了最高法院法官是否适用休会任命权的争议:


一方面,最高法院判例明确,法官适用休会任命(最高法院判例Fallos 313:1232)。

另一方面,为了确保最高法院法官党派中立,最高法院法官需要参议院三分之二多数同意,而不是简单多数。如果法官随意运用休会任命权,则法官党派中立可能难以保障。历史上也从来没有休会任命最高法院法官的先例。


在这种情况下,2015年12月14日,马克里总统签发83/2015号命令,任命了罗萨蒂、罗森克兰兹两名法官,就引发违宪的争论。这场争议的结局是,马克里总统作出妥协,2016年3月参议院同意后才进行任命。


从这次争议的结果,似乎支持将最高法院法官被排除在“休会任命权”之外。但是,关于“休会任命权”本身的争议尚未解决:


首先,“休会任命权”是一项举世罕见的制度。在不存在“休会任命权”的绝大多数国家中,政府运转如常,并不仅仅因为国会休会而瘫痪。


其次,“休会任命权”常常给总统滥用权力开了后门,或可能令参议院和总统陷入程序上的斗法,令参议院控制总统的本来目标落空。


再次,当今参议院临时集会并不困难,如果总统的任命需要参议院同意,完全可以召集临时会处理,无需再设“休会任命权”。


最后,在目前阿根廷制度下,总统和国会“分裂”的可能性确实越来越大,然而,这样的僵局应该采取其他的解决方案(可以参考墨西哥),“休会任命权”这类旁门左道并不能解决问题。


总之,“休会任命权”这项阿根廷特色的制度,实际上已经没有意义,可以休矣。

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