《官僚体系与公民社会：谁是肺炎危机的答案》笔记&商榷

案: 本文在两周前写就，本来打算交给端传媒，但不凑巧拖了这许多时间。世间形势有了新的发展，可叹，看来是往更坏的方向。

本文的缘起是浙江大学郦菁老师所发表的《官僚体系与公民社会：谁是肺炎危机的答案》一文，该文基本上分成两个部分，第一部分描述了“一架权力高度集中、基础建制能力强大，苦于内部部门之间的斗争，且没有技术专家权威的制衡并提供有效信息的行政机器”，第二部分则认为，当前浮现的“公民社会”实则并不足以承担救灾的重担，“公民社会的基本逻辑和组织方式与政治社会、经济社会不同，三者之间应该相互渗透、相互补充、相互制约的关系，而不是零和对抗关系”。

郦老师开了一个好头。我对第二部分所讨论的话题有很大的兴趣——在此次肺炎危机中，公民社会到底有多大的作用？起作用的方向在何处？

可惜，郦老师并没有多加展开，而只是说，“与国家分裂、甚至对抗国家的公民社会理论”是美国人在八十年代随着新自由主义和共和党得势所鼓吹出来的，以制度化的方式统筹、调动、分配资源也并不是公民社会的强项，所以，在今后的危机中，公民社会应该与国家相互合作。

对郦老师这些意见，我们觉得理论上都对，虽然细节处或可琢磨。但是，我们担心其他人可能做出的某些推论（比如，“现阶段就鼓吹公民社会是干扰国家救灾”、“是以一个神话取代另一个神话”等等）。我们认为，这些推论是不合适的。我们将从以下三个问题着手来说明我们的意见。

一，当前的救灾行动中，到底有多么“公民社会”？

要对公民社会进行评价，首先得有这么一个公民社会。正如郦老师在文章中已经提到的那样，当前救灾行动中出镜最多的，似乎多是临时性的私人组织，他们缺乏制度联系，往往以校友会或同乡会的方式展开（唯一的例外可能是粉丝后援会）。那么问题就来了，在救灾中涌现的这些民间行动，可不可以说是公民社会的体现呢？如果说是，中国历代王朝都不乏民间自主救灾，地方寺观、士绅、会馆和商会往往都会担负救灾责任。而且，这些民间活动也不乏组织框架，我们现在看到的救灾主力之一同学会、同乡会其实在古代就是主要的救灾组织。那么，我们能说在古代中国就出现了公民社会？这很显然比较荒谬的。换句话说，公民社会并不是民间社会的代名词。如果只是根据非官方、非市场这个特性来定义之，肯定会出偏差。

在描述什么是公民社会的时候，我们一般会用到自治、组织（尤其是跨人际关系的组织）、公民精神、集体运动这些词汇。一般来说，我们会把一个国家的社会组织/非政府组织的数量作为一个重要指标。

那让我们来看看现状——中国的非政府组织底子很薄，2010年的一项研究指出，从每万人拥有的社会组织数量来看，法国是110个，日本是97个，美国是57个，巴西也有13个，中国只有3.2个。

（资料来源：“中国发展简报”）

据说08年汶川救灾是所谓的“公益元年”，许多地方政府的核心精神也已经“从限制控制转向鼓励扶持公益组织”，所以，从纸面上看，这些年中国的社会组织在迅速成长中。查历年数据，最低年增速也有3.5。根据民政部发布的社会组织数量信息，到目前为止，全国共有社会组织86万个以上（同样根据民政部数据，截止2019年8月，全国共有5511个慈善团体）。很奇怪的是，这些快速增长的社会组织在最需要组织力与慈善行动的灾疫时刻，似乎突然不见了踪影，至少从感官上来说，公益组织的分量是比较低的（至少比较低调）。我们认为，这种纸面上的飞速增长和实际行动中的默默无闻之间的反差，很能说明问题。

当然，有做公益的朋友已经指出，社会组织悄无声息可能是由于几个原因造成的：一是媒体主要盯一线，不对后面的支援多加关注。实际上，已经有好些基金会和民间组织组织了一个“抗击新冠疫情社会组织协作网络”（CNC-2019nCOV），也在私下里组织了一些地方团队；二是由于医疗物资主要都控制在国家的手中，社会组织在这方面无处施力；三是社会组织自身的忧惧，害怕政府秋后算账，于是甘愿做一些幕后工作，去中心化，以避免关注。

在我看来，无论是那种情况，实际上都说明了当前社会组织的动员能力是被人为压制住的。

所以，从这些标准上来看，当前民间这些自救行为就难说是公民社会在浮现，倒不如说，正是当下中国公民社会的式微，导致了这次大灾的时候不得不依靠个人的善心、自律和人际关系的链接，民间才能有所作为。这个逻辑，反应在当下我们的个人体验中，就是可靠捐款、物渠道的极度萎缩，导致了许多人有心无力。

二，公民社会在对抗国家吗？

让我们姑且假设当代中国存在或浮现出了一个有所作为的公民社会，那么这个公民社会是不是在跟国家闹不团结？

我们先从理论开始说起。郦老师在文中认为，同国家分裂、与国家对抗的公民社会理论是新自由主义搞出来的。这个看法，王绍光在十数年也提出过。老实说，这个观点肯定有问题。比方说马克思就说过：“决不是国家制约和决定市民社会，而是市民社会制约和决定国家。”（这句话是冲着黑格尔去的——黑格尔在《法哲学研究》一书中，认为市民社会是混乱、自私自利的，要克服市民社会的这种弊病，只能寄希望于政治国家。）而葛兰西则认为，政治社会（就是国家）最终要服从于公民社会，他在反波拿巴主义的时候明确指出，公民社会要对政治社会的权力进行批判。马克思和葛兰西两个人，总不好划到新自由主义阵营里去吧。

公民社会理论有没有夸大公民社会的同质性、独立性、纯洁性，以及它与国家的可分割性、它对善治的促进效果呢？也许吧。如果我们把公民社会看成是某种社会运动的形态的话，那么一次现实中的社会运动该有的缺陷，一个具体情境的公民社会也都会有。在一个正常的国家里，可能我们确实需要强调公民社会和政治社会之间的协作，需要用政治社会来制约公民社会，来弥补公民社会的不足。问题在于，在我们这边，两个社会都不具备，有的是“一架权力高度集中的……行政机器。”再强调制约来、制约去，恐怕就是南辕北辙了。

对公民社会的猜疑，在我们这边其实是一个历史传统。亨廷顿在《第三波》中对我们这里有这么一个评价：“儒家社会缺乏反对国家的权利传统。最为重要的是，儒家把社会和国家合二为一，而且并不认可自治性的社会机构在全国层次上抗衡国家的合法性。”当然，亨廷顿把板子打到儒家身上是不对的，因为在我们这里，法家商鞅早就在提倡“民弱国强，国强民弱，故有道之国，务在弱民”。

从既往来看，其实这种猜疑与告诫也可以说是不太必要的。伦敦政治经济学院的蒂莫西•希尔德布兰德（Timothy Hildebrandt）教授在《中国的社会组织和威权国家》（Social Organizations and the Authoritarian State in China）一书中指出，在中国，非政府组织实际上并没有对政府的统治提出什么严肃的挑战，倒是一直在自我调整、自我限制，将自己局限在一个为政府提供服务、查漏补缺的位置上。希尔德布兰德发现，在政府和非政府组织之间，是一种权力不对称的相互依赖状态，这导致了中国的非政府组织的制度化其实非常薄弱（高度个人化），非政府组织关注的领域大多相当狭窄，又把组织生存的重心放在经营跟政府中人的非正式关系上。换句话说，中国的非政府组织本来就是相当识时务的。当然，这个研究是13年之前做出来的，但我们很难想象，原先就相当听话的“公民社会”经过最近几年的严格整顿、管理之后，会突然借着救灾防疫的机会要跟政府掰腕子。

三，同政府比，公民社会在救灾之时有没有效？

如果只讲常理，遇到灾情，公民社会和国家确实是相互补充的。非政府组织胜在反应迅速、行事简便，国家胜在规模。一般来说，非政府组织在紧急救助、信息反馈、灾后专业援助方面有优势，政府则擅长筹措物资，及维持社会秩序。所以无论是发达国家（如美国），不发达国家（如印度），都有相关法律政策，保证在灾害中政府和非政府组织之间能够有相当的合作。

两者谁主谁辅呢？从道理上讲，政府手上有充沛的人力、钱财和信息，又是强力机关，确实在统筹、分配物资上应该比相对松散的公民社会来的方便、有效，应该充当救灾的主力。公民社会不应该把国家撇在一边单打独斗，那样不过是杯水车薪。问题在于，这是理想情况。而我们这边的事情，往往是不太那么“理想”的。举个例子，大清朝拥兵七八十万，有八旗，有绿营，太平天国战争证明这些经制之军全然无用，遇敌即溃不说，就是不遇敌，吓一吓，多半也溃了，无论湘军、淮军，都是地方团练出身，从朝廷那边获得不了什么实际支持，兵、饷都要靠自己。按常理说，没道理政府正规军不如民兵啊，可偏偏就是这个样子。

这样，尽管在正常状况下政府肯定是救灾的主力，但是一旦发生“政府失灵”，而又非要端着主力军的架子，那就恐怕要出事。而在我们这边，“政府失灵”却并不是一件罕见的事情。在理论上，在救灾过程中，公民社会只是起着辅助合作的作用，但在现实层面，一个运转比较良好的公民社会还有两项附加好处。一是为救灾提供某种系统冗余，当政府失灵的时候，可以充当弹性防护网；二是有它的存在，也许可以往政府官员个人身上施加压力，尽可能的避免“政府失灵”的出现。所以，如果只是把非政府组织/公民社会看作是某种“援助提供者”的话，只从最简单的物质角度来看待它们，那恐怕是小看了它们所能发挥的作用。这里有一个好例子，1985年墨西哥城大地震，墨西哥政府反应迟钝（事涉贪腐），全赖街坊自救，当时的市民自发组织起来（两个主要传统民间组织是墨西哥红十字会和天主教会），几乎完全接管了市政的运行，维持住了基本的社会秩序，当时人们的很大感触之一就是“联邦区的墨西哥人意识到不需要他们（官员）”。

所以，根据对以上三个问题的回答，我们现在可以说出结论：在现在就来担忧公民社会力有未逮，担忧大众对“公民社会”的吹捧会干扰国家的救灾努力，是用一个神话取代另一个神话，是不太合适的判断（再次提醒：郦老师并没有这么讲，但怕有人这么想）。

泛泛来讲，公民社会当然是一个比较复杂的事物，它的作用好坏要依具体的形势而定，但是，纵观历史，正如有识者所指出的那样，“世界上从来没有发生过第三部门吃掉政府的事，但相反的事则不乏其例。”同样，政府失灵的案例，恐怕也是远远多于公民社会失灵的案例的。

从现实上说，这次的大疫和汶川地震时的形势也很不一样，正是公民社会的用武之地。地震救援讲究的是在特定地点、短时期内大量人力、物力粗放投入，这正是政府的长处。反过来，当年汶川地震时有许多志愿者被拦在灾区之外，因为灾区交通能力有限，他们确实也帮不上什么忙。但是这场大疫明显是多地、长时间段的灾难，需要的是精细化、专业化的灾难管理，公民社会发挥的空间就大了很多，而计划慈善、命令救灾的效率是相当值得怀疑的。简单来说，能用钱搞定的事情，不太需要公民社会。这次，恐怕就是单纯用钱搞不定的事情。

再强调一下——我们觉得就当下来看，此次大疫是一场整体危机，不再只是一场健康卫生方面的威胁，整个社会的方方面面都受到了震撼，也迟滞了政府在所有领域中的运转效率。在这种情况下，各种不同的社会组织其实都直接的、间接的要和大疫带来的影响打交道，也正是它们站出来帮忙的好时机。并不是直接往灾区运物资、亲手参与治疗才算是救灾，各自发挥擅长，恢复、保持社会的运作，帮助其所能涉及到的人群理解和处理危机，也是救灾。而公民社会在这方面的潜力，明显是极为重大的。

此次肺炎危机中，我们最希望看到一个制度化、智慧化的公民社会能有机会成长起来，希望这个公民社会能长出相对稳定的组织体系，不同领域间的社会组织能够有有所链接，专业或半专业的社会服务人士能够常态存在。它的目的，当然不应该是包揽疫情救援，而是充当“系统冗余”，不仅是充当肌肉与血管，也应该充当部分神经系统，促进整个社会的整体成长。这个希望，在目前的政治局势下，实现的可能当然极为渺茫。

古诗有云：

“战士军前半死生，美人帐下犹歌舞。

大漠穷秋塞草腓，孤城落日斗兵稀。

君不见沙场征战苦，至今犹忆李将军。”

大疫如大战，让我们希望这个“李将军”能尽快出现吧。

注：本文获得了一线公益人牟芝颖君的指点，特此致谢。