王也

纽约大学政治系博士,关注威权政治和统计方法

非民主國家的憲法有什麼用?

在很多出生於民主國家的人眼裡,非民主國家的憲法和法律不過是一堆“橡皮圖章”。既然實際上一切都由那位“Big Brother”說了算,各種規章制度還有什麼意義?毛澤東那段很著名的話,似乎也支持了這一觀點:“我們基本上不靠那些(指法律),主要靠決議開會”。

但真是這樣的話,為什麼拉美很多軍政府一上台,就迫不及待地修改憲法?為什麼某些人想做終身主席,還非要從程序上把各種障礙都去掉?為什麼不效仿前任或者鄰居,把實際權力攥在手中就好?

政治學近些年來一個很大的發展,就是意識到非民主國家的權力運行,也並非完全不受制約。從Magaloni (2006)到Svolik (2012),都強調任何獨裁者都面臨著兩方面的威脅:來自統治集團內部的政變,和由反對派領導的革命。因此非民主政權很多看似無意義的制度安排,其實都是為了降低這兩種可能性出現的幾率。

對於獨裁者來說,維持統治的必要條件,是得到精英階層的廣泛支持,從而能夠建立一個穩定的“勝利聯盟(winning coalition)”。勝利聯盟越大,就越不容易遇到反對派的挑戰,但內部分裂乃至叛亂的概率也會更高。所以獨裁者必須對精英進行收買和安撫。如果精英太過強大,無法收買,則必須加以鎮壓。

這樣一來就會有一個問題:如果精英预计到,自己力量太強,就可能被獨裁者幹掉,那麼一開始還有什麼激勵去加入“勝利聯盟”呢?所以,獨裁者想要跟精英階層達成合作,必須通過制度安排來“綁住自己的手腳”,讓精英們感受到安全。學界近年來比較關注的一點,是威權政體下議會的作用。Boix and Svolik (2013)就指出,議會可以讓精英階層分享信息,導致鎮壓的成本上升,有利於勝利聯盟的維繫。

我們可以想象,憲法也能扮演同樣的角色。從Weingast (1997)的視角來看,憲法相當於是獨裁者和其支持者之間的契約。當獨裁者試圖去修改憲法的時候,精英階層的全體成員就得到了一個公共信號:Big Brother要違約啦!然後他們就可以通過集體行動來挫敗獨裁者擴大權力的企圖。

港大的許成剛教授曾經研究過“三個代表”寫入黨章產生的影響。在他看來,黨章就相當於是中國的一部憲法。那次“修憲”,本質上是中共跟改革開放后新湧現的企業家階層達成的妥協。中共保證企業家的利益,為他們的活動提供便利,而企業家則需要給中共政權更大的支持。可以想見,如果哪天“三個代表”被移出黨章,那麼必然引發企業家階層的強烈反彈,以及資金的大量外流。預期到這種可能,中共也就不會輕易對這部分內容進行改動。哈佛政府系的王裕華教授寫過一本關於中國法治發展的書,其中的基本看法也是類似的:改革開放之初,為了跟外企進行合作,各地地方政府才開始大力加強司法體系建設。

但上述解釋似乎並不適用于中國的這次修憲。很明顯,取消任期這樣的舉措,並不會給習帶來更多盟友,乍看上去益處不大。一種可能的解釋是,這是他勝利聯盟內部的迫切要求。一方面,反腐運動中習的派系得罪了不少人,另一方面,他的很多嫡系單憑能力並不能服眾。因此,整個派系想要生存,就必須仰仗習的長期執政。那麼怎麼才能讓底下的人相信,自己確實短時間內不會下台呢?修改憲法大概就是最為強力的一個信號了。

MIT的經濟學家Acemoglu對於民主化有一個經典的解釋:為什麼民眾要求民主,而不是單純再分配?因為他們無法相信統治者給出的承諾。也許今天為了安撫民心,他們出台了一些有利於底層的政策;但改天形勢穩定了,取消這些政策並不困難。統治者為了取信於民,就必須對現行制度進行修改,哪怕在民主體制下執政的還是同一批人。在中國的例子中,我們可以把習的嫡系想象成“民眾”。為了他們的持續效忠,習才不得不冒著風險進行修憲。

這整件事其實體現了非民主國家一個根本上的缺陷:因為缺乏有效的制度約束,領導人無法做出可信的承諾,為了短期的生存,很多時候不得不採取危害長期穩定的策略。修憲也許能讓習暫時獲得更鞏固的地位,但當危機襲來的時候,還有誰能為他分擔風險呢?

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