「回頭看台灣」前，關於瑞士公投制度的小補充

台灣選舉的後續檢討仍在持續進行，也有許多人注意到瑞士民主基金會Bruno Kaufmann的評論，國內對於瑞士公投制度的學術文章也有詳盡介紹。筆者有幸在去年9月底赴瑞士交流，期間也與Kaufmann先生有意見交換。下面是參訪期間的筆記，僅是在制度面作介紹，並沒有太多「回頭看台灣」政策建議的用意——畢竟，我們往往會因忽略制度鑲嵌其中、更大的政治體制與現實脈絡（例如國會的比例代表制、行政機關多黨共議共治的傳統），而使任何制度的橫向移植或比較失之精確。

由於公投制度與比較政治並非筆者專業，如有錯誤疏漏，也請不吝指正。

瑞士公投分為三種類型：人民創制（Popular initiative）、選擇性複決（Optional referendum）及強制性複決（Mandatory referendum）。公投除了在全國（邦聯）層級進行外，也會在州（Cantons）及市鎮（Communes）的層級進行。

人民創制（Popular initiative）

人民創制只要七位公民組成一個「倡議委員會」，便能發起憲法層次的創制公投——成案後需在18個月內，蒐集10萬份連署。

和台灣的公投相同，瑞士至今搜集連署書，仍須以紙本方式進行。連署名單雖有制式格式，但這僅是聯邦秘書處（Federal Chancellery，為代表行政權的聯邦委員會（Federal Council）的下屬機關，負責協助國會議事、聯邦委員會以及各項公投的進行）提供下載，確認包含所有法定連署所需資訊的公版。

連署蒐集完後，公投提案的內容，會經過聯邦秘書處查驗、核對名單，並進行形式審核。

瑞士的人民創制採「條文創制」，因此發起公投的倡議委員會，需在聯邦秘書處的協助下，以法律條文的形式提出公投主文，不能僅針對原則性的政策為標的進行公投。因此，審核面向在於公投的內容是否包含商業廣告訊息、個人宣傳，或是措辭是否有誤導之嫌，以及是否符合法條形式，並協助倡議者精準地將公投條文翻譯成國內四種官方語言。

在其他方面，除了人權議題及涉及國際法的議題外，則毫無限制 ——在州及市鎮層級，連地方政府徵稅的權力和持續性預算，都需要定期透過公投來更新人民的授權——瑞士公投議題範圍之廣可見一斑。

政府在創制案成案後須明確表示意見

在連署完成後，創制案將會被送至聯邦委員會（行政權），聯邦委員會再產出代表行政權的意見，送至聯邦議會（立法權）討論。若公投提案違反已施行且有強制力的國際法，或是存在主旨及用詞間的矛盾，聯邦議會有權宣布該案無效。

若創制案符合上述條件，但聯邦議會不希望政府朝此方向進行，議會也可以在此階段提出「直接反對提案」（direct counter-proposal），政府提出的反對提案會與發起者的提案一起並陳在選票上，而這些討論的過程也將被呈現在公投公報手冊中（詳後文），讓人民決定。

創制公投的「雙重多數」門檻

一般而言，選民需要對公投提案投下「同意」或「反對」。創制公投需要雙重多數（double majority）才能通過。但這裡的雙重門檻，並不包括投票率，而是指「人民的相對多數」，以及「26個州中的多數」（若該州多數人支持，則該州便算支持，有點類似美國選舉人票概念 — — 但有六個傳統的小邦，僅算1/2票）。

舉例來說，2014年的反對大量移民公投案，公民票數為50.3%同意、49.7%反對，州票則以「12又5/2」同意對「8又1/2」反對，順利通過雙重多數門檻。（有關於瑞士公投投票率，有些小意見補充在本文最末。）

有時不只是單純的「同意」或「反對」，還會問你偏好哪一個提案？

而在1987年後，創制案還多了「double-yes」的投票方式。亦即，人民可以對發起者和政府所提出的兩個方案都投下贊成票，而票上還有了第三個選項 — — 輔助問題（subsidiary question），詢問選民若前述兩個提案，都是同意票多於反對票時，會以哪一方案為優先。一旦經公投同意，聯邦議會便有義務進行相應的立法。

複決公投（Optional and Mandatory Referendum）

複決公投讓人民有權對於國會通過的每一條法律進行複決 — — 亦即當人民不滿國會所通過的法律時，可以在時限內用公投推翻結果。

若是國會通過有關於憲法、簽署國際條約、加入國際組織等類議題，則必須進行強制複決；若是聯邦法律，則須在國會通過該條法律後100日內，蒐集5萬份連署。

強制複決與人民創制公投一樣，需要投票人與州的雙重多數；選擇性複決則僅需要人民的簡單多數決。若是未能在100日內搜集連署，則法律生效後，人民便要透過創制公投，從憲法層次上迫使國會修法，這也讓瑞士憲法中存在許多在台灣的行政規則中才會看到的瑣碎法條。

不想要被公投複決推翻？那就在國會認真來協商、處理法條

正因為複決公投允許人民能夠對國會通過的法律提出反對，因此政黨在國會內為了避免陷入複決公投，往往會有更多誘因與反對政黨進行協商，最終達致共識。

畢竟，對檯面上的主要政黨而言，要搜集5萬份連署書的難度並不太高，而在國會內的協商破局，恐怕須面對公投宣傳的延長戰線，甚至是在公投結果出爐後，被迫要採取相反的立法立場的後果。

因此，複決公投這項工具雖然是直接民權的展現，但卻也成為代議政治賽局中的關鍵考量，政黨們為了避免議題被交至公投，往往也會選擇在會期開始前，便接觸各民間團體，交流意見也穩固友軍立場，讓國會開議後，政黨能反應團體的意見，相關團體也不會發起公投挑戰議會的決定。

但其實，人民公投的結果較常與政府立場一致。

從1848年至今，瑞士已經有過622次聯邦層級公投，其中有213次的創制公投（其中僅有22案或人民同意通過，其餘的191次都被人民否決），185次選擇性複決公投（105次同意、80次否決）以及240次強制複決公投（174次同意、66次否決）。

從投票結果來看，在創制案上通過比率較低，在複決案上同意比例較高 — — 也就是說，多數時候人民的選擇與政府立場一致。

若將複決公投案數與每年議會通過的法案相比，實際上約只有7%的立法會被挑戰，而其中又只有一半會被複決公投成功否決。這也一定程度地反應了，有直接民主制度作為補充，代議政治（國會）在立法過程中，往往需與相關團體及利益攸關人諮詢和溝通，以避免。

一年投票四次：日期排定制度化、避開大選

在沒有選舉時，瑞士每年共有四次聯邦公投投票（約是三、六、九、十一月下旬），每次約有2–3個聯邦層級公投題，而各州或各市鎮可能會有其他題目，因此每次要公投的題目可能多達近10題。

和台灣正好相反，若遇到選舉時，公投則會延後進行，僅有地方議會的小選舉才可能跟公投合併舉辦。

通常一個創制公投提案在連署完畢後，約需1–2年的時間才會被排入公投日程中。儘管這些日程表也是由聯邦秘書處所排定，但各次公投的日期計算方式已被法制化， 依法可以推算出未來的公投日期，而連署中的提案、預計排定投票的題目也都可以在聯邦委員會網站上看到，投票日目前更已排至2037年。

實體、通訊與e-voting投票：長達三週的投票時間

和台灣的投票不同，瑞士的投票允許用三種方式：到投票所現場投票、郵件通訊投票、網路投票（e-voting），其中以通訊投票佔了約九成的投票。投票用的公投票及說明手冊，會在公投截止日前約三週前寄至選民登記的居住住址。若未收到公投票或遺失，則應該主動向市政廳反應，公民有義務維護個人資料的更新，才能行使公民權利。

現場投票相對單純，是在投票（截止）日當天，把票投進投票所的票匭中。通訊投票只要在投票截止日中午前，將投票紙寄抵居住地的投票所，便算是有效票，逾期則作廢，因此瑞士公投時間實際上長達三週。

網路投票e-voting目前則僅在9個州中實施。對於投票科技的革新，瑞士人民則較為保守，雖預估到2019年時會有2/3的州接受e-voting，但相關技術的安全性及規範等，還需要取得更多大眾的信心。

關於宣傳與「公投公報」的補充

在連署搜集完畢、等聯邦秘書處排定公投日期後，政黨、NGO等各種團體便會針對議題開始各種宣傳。瑞士法規並沒有針對公投的宣傳花費設下上限，只有明定不能出現商業或個人宣傳。依據州議院議員Andrea Caroni的說法，這是因為從蒐集連署開始，到實際投票當日，約會有近2年至4年的時間差，因此宣傳活動期間何時起迄，會隨個別議題有很大不同；除了時間長度外，實際用於宣傳的耗費金額，更難一刀切地去認定並計算。

在如何提供人民充份的資訊上，最讓同行的台灣人們驚訝的一項作法，是聯邦秘書處提供的簡介手冊。在參訪時，同行者們都還不知道台灣公投中，行政院也會對公投提案提出意見書，與瑞士的手冊相比，後者的傳播程度、大眾關注程度也大不相同。

瑞士公投公報手冊中，包含投票日當天的公投案主文，摘要並陳正反雙方的論點，以及國會討論的主要爭點和政黨議員投票記錄（還記得在上文中我們提到，在人民創制公投成案的過程中，會經過聯邦委員會及聯邦議會的討論，聯邦議會也會表決決定政府是否贊同該項提案，或是要提出相對提案counter proposal）。最後，手冊上會給出政府的意見：簡單的「同意」或「反對」。

關於電子連署與公投門檻：不只是技術簡便可靠的考量

我們可能會預期頻繁公投的瑞士人，應該會希望公投連署的技術更為簡便，因此應該更樂於擁抱電子連署的科技。有關於公投連署的討論確實仍在進行，畢竟瑞士人口從20世紀初約400萬成長至今日約840萬，但長久以來公投成案的門檻（創制的10萬及複決的5萬份）並未改變。

然而，正由於公投本身與瑞士政治的合議、共決制度緊緊結合，複決公投成案的難易度，將會向前影響到政黨在國會內的政治計算及角力，因此推動電子連署的考量，包含門檻改變對現實政治的衝擊，這比單純的技術可靠性、可行性，還要複雜許多。

在與聯邦秘書處交流時，Raphaël Leuenberger研究員便指出，瑞士至今尚未嘗試電子連署的原因，除了關於隱私權及匿名性等常見的顧慮外，但真正讓專家及政府猶豫的，便是降低技術難度後，現實政治中將引發的不確定性——若要避免政治規則的劇烈改變，連署門檻應該提高多少？答案不該武斷擬定，卻也難以推估。

投票率與代表性：量變產生的質變？

根據聯邦秘書處資料，90年代以降，瑞士每年各公投案平均投票率約在45%上下。有些人可能認為投票率不到五成，對於公投案的代表性存疑（進而有對於設立通過門檻的討論）。

然而Kaufmann也指出，Simon Lanz（2016）研究指出，檢視最近20次的不同層級公投，約九成的瑞士公民曾「至少投過一次公投票」；蘇黎世大學Uwe Serdült（2013）的另一篇研究，也發現在2010-2012年間的次公投中，St. Gallen市中，75.3%的選民曾在2年間投過公投。

因此，一件公投案投票率低，並不象徵公投制度代表性不足——既然在瑞士，每三個月就要投好幾個公投案，當公投數量多、議題多元、投票時間長達三週時，那麼這樣的結果也許更加反映真正的民意。對一般大眾而言，許多議題本就是不切身相關，對同意或反對的偏好其實並沒差別（indifferent），也就不需特別投票。

而眾多、頻繁在議題上進行公共討論，也讓選民在個別公投案的立場切分，不會永遠貼合少數政黨支持群眾的斷層線——「今日的公投對手，也許是明日的倡議夥伴」州議院議員Andrea Caroni這樣評論。或許這點在台灣，才是比起公投制度設計，更難以達到的目標。