吕德文：“合村并居”不是基层作风问题，是政策失误

近日，山东多地正在进行“合村并居”引发了争议。

一些地方“强力推进”这项工作，对村民“威逼利诱”，大规模拆除房屋，拒绝签字的村民遭遇田地被挖、断路断电、门口被放鞭炮、房屋玻璃被砸等滋扰。

媒体质疑强行拆迁涉嫌违法，并怀疑山东个别地方利用土地增减挂钩政策增加地方财政收入。

对此，山东省政府召开新闻发布会，回应“合村并居”工作，称“没有下指标派任务，没有大规模的大拆大建”，否认运用土地增减挂钩政策增加地方财政收入。

山东省同时承认，“在具体实施中，也存在个别项目论证不充分、政策宣讲不到位、工作作风不细致、方式方法简单等问题”。

对于“合村并居”的争议，我们联系了武汉大学中国乡村治理研究中心研究员、《关于山东合村并居的真实情况》一文的作者吕德文，请他敞开解读这一争议。

（本文为网易号“显微镜Insght”的独家原创稿件，未经许可，请勿转载）

显微镜：你在一篇文章里写到，“合村并居”全国都有，但似乎只有山东的“合村并居”如此激烈，是为什么？

吕德文：山东这次的“合村并居”表面上理由很多，比如村庄太散太多，不好管理，但最主要的政策杠杆还是“土地增减挂钩”。

“土地增减挂钩”是最近十几年来，国土部很重要的一个政策，最早是在苏南搞的。

苏南工业比较发达，建设用地指标不够，国家对耕地保护的红线卡得很严，所以地方上就有一个创新：把偏远农村的工业用地拆了复耕，然后在工业区旁边占用新的农地。

这就形成了一个“增减挂钩”，偏远农村的耕地增加了，工业园区的建设用地也同时增加。

这样一个通融的政策，后来就变成国土部推行城乡统筹的重要杠杆，其政策内涵就演变成了：落后地区耕地较多，而发达地区需要建设用地，那么发达地区就可以买落后地区的用地指标。

最近10年，这种现象比较多，主要集中在华北，像河南、山东、苏北等地区。

山东2008年在德州进行了试点，动静比较大。我们当时去调研过，就发现这个政策有问题。

这次在全省范围里推开，几乎每一个县都在搞，显然没有吸取德州试点的教训。

显微镜：为什么试点有问题，山东还要全省推开？

吕德文：按照我的理解，最直接的动因是中央今年要完成脱贫攻坚，全面建成小康社会，加上领导人也比较关心山东，所以山东有压力，要做一个乡村振兴的样板出来，全面推行“合村并居”的力度就非常大。

显微镜：这是山东强力推行“合村并居”的最大动力吗？

吕德文：冒进只是一个表面现象，背后其实是政策有问题，是“土地增减挂钩”刺激地方政府做了这样的事情。

举个例子。

“土地增减挂钩”政策出台之前，一个县要引进企业，需要100亩的土地，但是政府没有指标，怎么办呢？它要向国土部门申请，或者提前使用明年、后年的指标。

搞了“土地增减挂钩”之后，地方政府就可以拆某个地方的村子，把建设用地的指标腾出来，然后搞工业园区。何必这样呢？这其实是政策规划的问题，你在规划层面解决这个问题就行了啊！

但是这样一增一减，就折腾了老百姓，反而把问题给搞复杂了。地方政府发了疯一样地跟农民要地，要了地自己还用不了，把指标卖给发达地区，演变成土地财政。

所以我觉得根本原因还是土地增减挂钩。

显微镜：这么做对政府有什么好处？

吕德文：其实没什么好处。山东省财政厅核算过，拆掉农民的房子，重新再给他盖一个，财政要出的钱比卖地的钱还多，地方财政根本支撑不起来。

显微镜：既没有经济好处，社会成本又高，那为什么还坚持要搞？

吕德文：我们国家做事非常有计划性，今年的目标往往去年就定好了，什么时间点要推进到哪一步，都是提前定好的，一旦启动起来，就不可逆了。

但是对基层政府来讲，他们没有准备时间，来不及做老百姓的思想工作，一旦实行起来就肯定会出问题，何况本来就有大概7成老百姓不同意。

显微镜：老百姓为什么不同意？

吕德文：因为有相当一部分人口需要依赖村庄生活。对很多弱势的农民来讲，村庄是一个非常重要的生活场景，生活成本很低，蔬菜粮食肉类直接来自于土地，比城里人在超市购买成本低得多。

但是这个阶段不会持续很长时间，因为现在留在农村的中老年人多，他们没有条件进城去生活，子女在城市刚刚落脚，也没有能力接他们进城。等这代中老年人更替之后，合村并居才会好搞一些。

现在还不到时候，我们没到那个发展阶段。

显微镜：那什么时间点才合适推行“合村并居”？

吕德文：我觉得10-15年之后比较合适。

显微镜：山东最近表示，说“合村并居”出了这么大的风波，是基层作风有问题。是这样吗？

吕德文：这就跟我们的政府体制有关系了。我们的体制是压力型体制，一层一层往下压。

比如“合村并居”今年就有指标，从省里到乡镇，一级一级分下去，并且规定了时间表，你完不成也得完成，完不成就问责。下面的人完不成，上面一连串的人都有责任。

基层干部怎么可能不知道“合村并居”的复杂性？怎么可能不知道工作很困难？为什么还是硬着头皮干？

因为上头只管提目标，只管提任务，不给你解决问题的时间，不关心基层的实际，基层完不成，上面就问责，那基层就只能违法乱纪了。这是官僚主义、形式主义一个非常重要的来源。前几年的江西抢棺材、河南平坟，都是同样的原因。

现在基层的负担都很重，主要是来自官僚主义和形式主义，做了很多无用功。真正做一些为老百姓谋福利的事，反而没有什么负担。

显微镜：看待“合村并居”的正确态度是什么？

吕德文：第一，我赞成城镇化，城镇化是个趋势，中国正处于高速城镇化的阶段，农村人口还要进一步向城里转移。

第二，城镇化是一个自然而然的过程，不是人为干预的结果。

一个高质量的城镇化，最关键得有比较充分的就业。“合村并居”只是农民集中居住而已，本质上还是农村生活，没有充分就业，也没有享受到城市生活的特质和便利，是伪城镇化。

第三个，快速的现代化会带来政治和社会的不稳定，我们需要的是不折腾。

过去我们之所以保持了稳定，就是因为农村是进城农民的基本保障和最后退路。农村有家、有土地、有退路、有基本保障，失去城市就业机会就不是一个事。

千万不能折腾农村，折腾农民。