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香港減排政策的現況和困難(二)

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上文說到香港在減少溫室氣體排放的表現甚為落後其他發達城市,其原因大致可歸納成二:減排目標保守且不明確,訂立了的目標也無法完成;政府政策制定和落實的效率極為緩慢。究竟為何會出現這情況呢?

香港政府的制度缺陷

學者大部分意見認為香港政府的制度缺陷,限制了政府的制度能力(institutional capacity),以致政府政策制定和落實的效率極為緩慢。

自主權移交以來,香港政府內部長期缺乏部門間協調合作,以致失去了訂立具體而連貫減排政策的能力。政府現時制定氣候政策時仍以部門為基礎,甚至連政府內部和政府之間的知識管理也保持分層,並沒有統合和協調各部門的資源和能力。這種官僚式分工令各層級的政府機構各自為政,政出多門。例如各種溫室氣體排放的源頭(交通、住房、電力供應)就分別由多個政府機構(運輸處、機電工程署、環境局)獨自研究和推行政策。

這情況可歸因於公務員體系政治化。自董建華設立高官問責制,原本公務員行政主導式治理,便轉變成由政治任命官員領導政策局的政治化治理體系。自此,行政長官經常干預並制定非常具體的政策方向(如公屋單位數量、發展數碼港等計劃均由行政長官和局長們決策),但又不沒有提供明確的方案。這削弱了公務員在政策制定中的領導作用,亦阻礙了公務員之間的合作。

同時,政務司司長委員會(現為政策委員會)的政策協調職能,自陳方安生離任後被大幅削弱。公務員認為行政長官只能服從於來自中國的命令和民粹的壓力,而不是與他們合作,但在體制下公務員卻又難以被解僱,削弱公務員之間合作協調的意欲。

另外,政府缺乏高層級的領導和協調機構亦限制了政府的制度能力。其他地區和城市已經建立了專門的氣候機構來協調部門之間的政策,並促進部門間的合作。而在香港,政府雖然有設立到專門的氣候機構,但卻不賦予其所需的權利,又與現存部門職務重疊,以致無法發揮協調政策、促進合作的作用。如在2016年,政府成立氣候變化督導委員會,成員包括13個政策局及3個部門,稱要督導和統籌各決策局和部門的行動。然而,除了對外公佈開了第一次會議和發表了《香港氣候行動藍圖2030+》外,便再沒有有關這委員會的消息。2018年,氣候議程的決策權似乎轉移到了可持續發展委員會(SDC)。然而,委員會在職權上充其量只是個咨詢機構,既無權力改變目前的部門方法,亦無制定長遠策略的能力。

學者認為,董建華設立的高官問責制削弱了公務員在政策制定中的領導作用,亦阻礙了公務員之間的合作,導致部門間失去了訂立具體而連貫減排政策的能力。

既得利益者與政策傳統

政治制度的缺陷也使香港政府的政策偏向工商界,以致推動減排進度緩慢。在非民主方式的政治結構中,政府只能從既得利益者那裡獲得政治支持,而這既得利益者反過來支持政府保障其利益。因此,政府會以重商主義政策優待工商業,工商界則以政治效忠和支持作回報。這種政治聯盟也使政府減碳步伐非常緩慢,因為這些減碳政策通常涉及商業部門的利益。公共專業聯盟創會主席黎廣德就曾直接指出香港能源政策的一個重要部分就是保護電力公司的利益

另外,香港政策傳統不提倡市場干預,導致經濟干預的氣候政策進展緩慢。 香港奉行自由放任的資本主義,提倡以市場為導向的政策,並儘量減少政府在市場中的角色。同時,政府常對香港經濟有過於悲觀的預期,視公共支出為有害並盲目相信市場經濟及商業模式能解決一切問題。因此,干預市場的氣候政策工具往往推動得非常謹慎且緩慢。 如在各國的城市早已實施了電子道路收費系統,在香港進行了40年的討論和研究,至今仍處於區域試點項目中。

電子道路收費系統在香港進行了40年的討論和研究,至今仍處於區域試點項目中。

缺乏強烈和統一的民意壓力

有學者則認為,缺乏整合一致的民意壓力使政府無心推動減排政策。香港人並非對氣候變化莫不關心的。「公眾對氣候變化的認知和態度」民調報告顯示,58%受訪者預計在未來3至5年將面臨「重大」影響,84%受訪者認為氣候變化的影響將對下一代的衝擊更大,更有84%人認為他們在過去一年「經常」有節約能源。

然而,這民調除了反映香港人對氣候變化認知和關注並不足夠外,亦折射出香港氣候變化的討論與其他社會議題的公共討論割裂的情況:彷彿氣候變化與其他社會議題如民生議題甚至社會制度改革毫不相關。民調中只有16%被訪者認爲現時氣候變化比民生和健康問題更爲重要。有七成受訪者最關注溫度上升和更多極端天氣,只有三成受訪者擔心財產損失和經濟影響。這結果顯示公眾似乎只意識到氣候變化帶來的直接,忽略了其對社會的影響。

有研究就指出,現時公眾沒有對氣候變化的論述沒有明確或一致的取向,亦沒有與社會制度轉型(social and institutional transformation)的論述緊密扣連,使香港無法推動有效的氣候變化治理和政策。

研究指現時香港對氣候變化的論述分為有四種:純環境主義(pure environmentalism)、政治實用主義(political pragmatism)、群眾樂觀主義(popular optimism)和公平理性主義(fair rationalism)

  • 純環保主義的論述與政治社會議題沒有緊密的聯繫。
  • 政治實用主義對現有的政治和資本主義機構應對氣候變化的能力充滿信心,所以任何氣候政策倡議都必須尊重現有的制度約束。
  • 群眾樂觀主義強調參與性民主的重要性,並強調人民的作用。
  • 公平理性主義則注重物質的社會利益和理性考慮。

然而,後兩種論述並沒有表明在目前的政治限制下如何實現其具體目標。群眾樂觀主義追求自下而上的民主參與,但現實是香港官僚偏向於採用部門和技術方法(sectoral and technological approach)。公平理性主義者則確信新技術可能有助於應對氣候變化,卻不尋求任何具體的政治或經濟解決方案。

這些氣候變化的論述鬆散而缺乏明確共識,且沒有連繫到社會制度轉型的論述中,使推廣氣候變化治理和政策時變得乏力。

「高度自治」的減排政策

當然,眾所周知在香港的政治制度下,民意從來不是政府推行政策的主要驅動力,最重要的驅動力乃源自於中央政府的決策。但諷刺的是,香港在一國兩制下的「高度自治」卻成為香港政府沒有動力去推動減排政策的原因之一。

中國是《巴黎協定》的簽訂國之一,故有責任完成減排目標。中國外長王毅亦曾表明中國「一定會履行承諾,百分之百地完成我們向世界宣布的減排目標」。

中國外長王毅在路透社專訪時表示中國雖然仍是發展中國家,但「一定會履行承諾,百分之百地完成我們向世界宣布的減排目標」。

在中國的舉國體制裏,中央政府只一設定目標,各省各市、各行各業便會層層分配各自的目標。儘管有研究指中國減排力度仍是不足,各省市確實會出盡法寶去完成被分配的任務。因為成績會反映在各級官員的政績考核中,即是說減排目標能否達成將關係到他們的仕途

然而,香港卻不用承擔實現國家減排目標的責任,因為在一國兩制的「高度自治權」下,香港並不在中國「責任分配制」中,官員亦不用接受這方面政績考核(當然政治任務和責任是要的)。香港的官員並沒有「跑數」的需要,自然在推動減排政策上也表現得從容不迫。

亦因如此香港與中國省市在氣候議題上的合作有限,頂多會在珠江三角洲的排放問題上,與廣東省簽訂一些合作計劃或協議,如2007年的「清潔生產伙伴計劃」,協助在粵港商減排。最具體的合作目標,便是在2013年發表的《香港清新空氣藍圖》,聲稱要在2020年減少污染物排放15%至75%。但最新2019年數據顯示,二氧化硫和可吸入懸浮粒子的減排幅度只是僅僅達標。沒有訂立減排目標的臭氧濃度更是大幅上升54%至146%,創22年有紀錄以來新高。(臭氧主要是氮氧化物及揮發性有機化合物在陽光下經光化學反應而形成,故臭氧水平上升可反映這兩種污染物並無減少的跡象)

然而,這個「香港免責」的情況似乎正隨著大灣區的「融合發展」而改變。粵港澳政府在2014年9月簽訂《粵港澳區域大氣污染聯防聯治合作協議書》,加強區域空氣監測網絡。2016 粵港政府簽訂《2016–2020年粵港環保合作協議》,進一步加強區內的空氣質素監測。2018年廣東省、香港、澳門、北京及上海的相關機構及大學簽署合作備忘錄,推動建築物重新校驗在大灣區的應用,從而減少建築物的能源消耗及碳排放。這些合作計劃都反映著香港正逐步嵌入到中國的大規劃中,氣候政策亦不例外。

總結

上述的種種阻礙因素均反映着香港政府的結構性問題,而這些問題並不單拖慢了香港減排的步伐,而是影響了整個政府的治理能力,令各個範疇的社會問題都無法有效解決。若然政府不正視這些結構性問題,各種社會問題就如氣候變化的問題一樣,越滾越大,最後完全失控崩壞的局面。然而殘酷的事實是,在這政治環境下,政府似乎無意/無法針對這些結構性問題作出改革。

參考資料

CarbonCare Innolab. (2018). Paris Watch Climate Action Report: Hong Kong’s Contribution to the Paris Agreement Goals. Retrieved from https://www.ccinnolab.org/upload/files/Paris watch Climate Action Report .pdf

Goodstadt, L. (2018). A City Mismanaged Hong Kong’s Struggle for Survival. Hong Kong University Press.

Francesch-Huidobro, M. (2012). Institutional deficit and lack of legitimacy: the challenges of climate change governance in Hong Kong. Environmental Politics, 21(5), 791–810.

Lo, A. Y. (2016). Public discourses of climate change in Hong Kong. Journal of Environmental Policy & Planning, 18(1), 27–46.

Mah, D. N. Y., & Hills, P. (2016). An international review of local governance for climate change: implications for Hong Kong. Local Environment, 21(1), 39–64.

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