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不只是大國博奕之地:重新認識東南亞 -《中美爭霸:兩強相遇東南亞》導讀

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本書與以往類似著作顯然不同的地方,在於作者對東南亞個別國家的當代政治、社會特徵、行為乃至動機的關注和介紹。除了分析美國和中國官方對東南亞的態度與政策以外,沈氏也描述東南亞諸國對於兩大國的個別看法和關係處理。這樣的觀察,比以往把東南亞諸國一概而論的做法更能深入理解東南亞及其重要性。
作者/莊嘉穎(新加坡國立大學政治系副教授)
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東南亞對於許多美國和中國決策者而言,不是大國主導、拉攏或競逐的對象,就是可以開發的經濟機會。除非為了推動某些政策,一般比較不會特別專注該區域或個別國家、社會的動態或歷史。臺灣和香港也有不少人,因為長期關心如何在世界強權的各種衝撞和摩擦之間,找到生存空間,所以會將時間精力投向觀察美、中、日等區域大國,在理解東南亞情勢方面比較容易打折扣。這樣的現象,往往會令人輕視東南亞的多元性,特別是不同政治和經濟勢力之間的多重關係、東南亞諸國個別的主體性,以及它們在選擇和行為上造成的各種效應。忽略東南亞的這些複雜性,不但容易造成誤解和誤會,甚至可能導致政策誤判。

沈大偉教授的《中美爭霸:兩強相遇東南亞》,試圖在熟悉的美中兩大國關係中,凸顯雙方歷來與東南亞的各種接觸。本書與以往類似著作顯然不同的地方,在於沈氏對東南亞個別國家的當代政治、社會特徵、行為乃至動機的關注和介紹。除了分析美國和中國官方對東南亞的態度與政策以外,沈氏也描述東南亞諸國對於兩大國的個別看法和關係處理。這樣的觀察,比以往把東南亞諸國一概而論的做法更能深入理解東南亞及其重要性。當然,沈氏也沒有忘記交代東南亞國家協會(臺灣稱「東協」、中國稱「東盟」、東南亞自稱為「亞細安」)在區域扮演的各種角色。《中美爭霸》處理東南亞的方式,恰好填補了當下學術和政策討論的空缺。

多元的東南亞

在討論東南亞的時候,不少著作和分析往往會將「東南亞」當成一個集體討論,政策報告經常會把「東南亞」和「東協」/「東盟」/「亞細安」劃上等號。同時也會把整個地區一律描述成依賴貿易的低收入開發中社會,唯獨新加坡是例外。這類將不同東南亞國家和社會之間差異模糊的觀點,容易讓人以為東南亞諸國的政治定位和利益相同,一套政策只需要微調,就能應用在整個區域將近七億人身上。同時,只要把握好東協,就能處理與區域內不同國家的關係。這樣的出發點,不但相當粗糙、過於簡化區域國家的不同偏向和利益,也高估了區域內部的整合度。「東南亞」這個概念畢竟只是出自第二次世界大戰英軍的作戰考量而創立,而東協本身也只不過是冷戰的產物。

從基本地理而言,現在稱為「東南亞」的區域就有「大陸」(mainland)和「海洋」(maritime或insular)之分。位於中南半島、紅河、湄江河、昭披耶河、薩爾溫江和伊洛瓦底江流域的東南亞大陸社會,一般較為關注河川、山林、農業。而位於今天印尼群島、婆羅洲、菲律賓群島和馬來半島的海洋東南亞,歷來以航海、遠程貿易網絡、捕魚和農業為重心。這些特徵影響東南亞諸國的基本利益和政治定位。依賴海洋的東南亞國家,即便不是南海主權糾紛的一方,也對海上交通和貿易、港口發展、海域應用、制海和制空權、以及《聯合國海洋法公約》相當關注。兩方也因此只願意在自己比較不受直接影響的議題上做出讓步,使區域合作有意無意容易陷入僵局。

而且東南亞諸國在冷戰結束後,因為失去反共的焦點,之間的差異變得愈來愈大。經濟方面,新加坡和汶萊,雖然都是高收入國家,但新加坡經濟比依賴能源輸出的汶萊要多元。馬來西亞、印尼、菲律賓和越南,雖然對外輸出各種天然資源和農產品,但也算是中收入經濟體,有興起的製造業。緬甸、柬埔寨、寮國和東帝汶則仍然依賴天然資源輸出。政治方面,馬來西亞、印尼、菲律賓和東帝汶正在民主轉型中,泰國和緬甸是軍人掌政,越南和寮國掌權者仍堅持列寧式黨國體制,柬埔寨則是強人執政。新加坡還是處於一黨獨大的情形,汶萊依舊維持君主制。這些不同的條件,使區域內對各種議題的看法、要求、期待和利益有一定的分歧,不但讓東南亞各國難以找到共識,也為區域外的合作帶來額外挑戰。

個別東南亞國家在處理與彼此和區域外的合作上,經常會出現相當不一樣的政策。在安全方面,關心維持區域開放和中小國活動空間的新加坡、菲律賓、馬來西亞,比較偏向與歐美合作,強調遵守國際法。越南和印尼因為與中國的歷史糾葛,所以即便合作也會對中國維持一定的距離。印尼又因為自認是區域大國,偶而還會強調自己在東南亞的主導能力和在大國之間的關鍵樞紐作用。泰國、緬甸在許多議題上,經常會因為認為可以增加獲益,所以顯得反覆不定,試圖一直向最有利於自己的方向不斷靠攏。柬埔寨、寮國和東帝汶比較偏向會支持其政權的中國。雖然東南亞國家口頭上都掛著「不選邊站」的口號,但是個別國家在安全和合作議題上的取向和行為確有相當差異及偏好。

主動與被動

觀察美中關係、美國外交和中國外交的諸多著作,也經常會把東南亞當成一種競技場或棋盤。美方或中方的一舉一動,不是為了穩住自己的戰略地位、反制對方,就是為了在東南亞推動投資和經貿往來,換取更多、更大的經濟獲益。連臺灣在李登輝政府的「南進」和蔡英文政府的「新南向」政策,一樣是凸顯東南亞作為經濟合作目標,這可能讓臺灣的朋友對東南亞的印象,停留在設廠、資源進口、廉價勞動力或者觀光旅遊。新聞媒體對東南亞的報導又經常特別關注政變和災害。以上視角,會使東南亞顯得被動,甚至好像可以任由強權和其他較為富裕的國家擺布,模糊了區域內個別國家的自主行為意識。

東南亞國家在經濟上充分顯示不同的取向。中國雖然是每個東南亞國家經濟體的主要雙邊物品貿易夥伴,但整體而言,東協成員國還是彼此最大的物品貿易夥伴。另外,中高收入的東南亞地區,與歐、美、日之間的服務貿易還是遠勝中國。美國、歐洲和日本在東南亞實際的投資,也比中國要高,只不過因為是個別公司投資,不是國家,所以數額沒有如一帶一路標榜的預計投資耀眼。由於發展階段和天然資源不同,東南亞諸國在尋求經濟合作時,也有不一樣的期望。開發中的東南亞國家和社會,尋求如發電廠、鐵路、公路等基礎建設,較為發達的地方希望興建貨物港口、機場,有些國家期待可以開發重工業和爭取科技轉移,有的國家則希望輸出的是能夠賺取外匯的人力。

書中清楚指出,柬埔寨和寮國,在基礎建設和天然資源開發上,很依賴中國。泰國社會與中國有長期往來的歷史,國家機制則從冷戰期間就與美國建立了投資和盟友關係。越南因為跟歷代中國政權持續有磨擦,甚至武裝衝突,與美國也有一段殘酷的戰爭史,所以與兩大國的互動十分微妙。而緬甸即便有經濟發展的需求,但無論是對美國還是中國,都會以政權穩固為優先考量。至於印尼和馬來西亞,則是一方面與美國在經濟和政治上合作,同時積極尋求與中國的經濟合作機會,但是又對中國在內部政治和族群關係上的影響有所顧慮。菲律賓方面,由於中國在經濟上對該國有很強的吸引力,加上美國在該國的殖民史,讓這個美國盟國即便與中國有領土糾紛,卻仍對華府態度有些搖擺。高收入的新加坡和汶萊,雖然希望與美國在各方面保持長久和良好合作,但卻又想盡量爭取中國提供的經濟機會,像這樣夾在兩大國之間有可能面對更高的風險。

所以沈氏在《中美爭霸》中多次強調「不選邊站」的口號背後,個別東南亞國家希望推動和落實的政策有相當大的出入。今天的亞細安(東協),除了有些時候可以減緩成員國之間的摩擦,在爭議發生時降溫,但是在協調、整合和推動合作方案方面,能力卻非常有限。因此,東南亞諸國,無論在尋求與彼此加深合作,還是與區域外夥伴進行協作,經常因為分歧嚴重,很難達到突破。就算達成協議,也是偏向最低共同分母,大幅減低能夠發揮的力度。無論是在南海爭端、處理緬甸兵變,還是面對新型冠狀病毒,東南亞國家因為彼此間的心理距離太大,不僅對內無法找到有效的整合方式,與外部勢力協調也是困難重重。而東南亞的內部矛盾雖然提供分化的機會,但也對希望在區域施展影響的外部勢力造成困擾。

在對外事務上,東南亞諸國因為「不選邊站」,反而充分表現了各自的主動和主體性。這樣或許擴大了彼此之間的分歧,讓協調、集體行為和誠信等問題更難克服。加上實質政策經常又搖擺不定,甚至出現反覆,對合作造成更多不確定。但從另一方面來說,這能促使美中等大國更用心去拉攏,甚至為了吸引和收買夥伴的忠誠,而砸下大筆資源,讓該區域國家受益。不過,這種不確定性也可能讓大國間的張力加劇,為了抵制對手,更願意嘗試干擾對方,而刻意針對東南亞個別國家,涉入內政或採取其他手段,破壞合作氛圍。沈氏在結論中,給我留下的一個印象是:東南亞國家的主動性,雖然無法直接影響大國意向,但是仍然可能微妙影響大國需要因應的環境,提升造成動盪的風險。

可能因為如此,沈氏在書中把東南亞對美中的態度多次形容為「矛盾」或「模稜兩可」(ambivalent)。連書中出現的不少訪談對象也是如此描述該區域國家看待美中兩大國的視角。這樣的現象,或許表現了東南亞各國、本土利益之間的張力及互相衝撞,造成內部和國與國之間的雙重集體行動困境(collective action problem)。國內無法找到共鳴,在整合機制薄弱的東協場合上,就更不可能。一但碰上美中兩大國施壓、遊說和拉攏,東南亞國家和東協在政策方面,因為難以找出明確的解套方案,又一直不斷在試探,所以易於產生猶豫不決的狀況,甚至陷入一時癱瘓。或許在美中爭霸下,東南亞諸國最大的挑戰,並非如何處理與華府和北京的關係,而是先找到內部整合的適當辦法。

重新認識東南亞

對許多在東北亞的社會,包括華文語系國家,東南亞似乎是一個地理上接近,但又生疏的地方。雖然東南亞有不少華裔,不過在語言、文化、宗教方面,與華文語系地區,甚至東北亞卻有巨大的差別。雖然東南亞和東北亞自西元一世紀起,就不缺經商和各種社會往來,可是這類交往大多屬於民間交流,比較不受官方重視。因此,即便東南亞和東北亞的命運長期緊扣在一起,東北亞對東南亞的認識,卻多半限於交流頻繁的沿海和港口。經過歐洲國家從十七世紀起進入東亞海域、二十世紀的第二次世界大戰、冷戰和冷戰後的全球化,以及當前美中競逐的洗禮,東南亞對國際政治的重要性,只會與日俱增。要瞭解當代美中關係,少不了東南亞。

沈大偉教授的新書《中美爭霸》,有別於以往的區域研究,是少數把東南亞的多元和個別國家的主體性,與大國關係和競爭相提並論的著作。像這樣較為全面的觀點和分析,不但在梳理複雜的亞洲地緣政治上更為嚴謹,避免過度簡化這個區域的動向,也讓讀者有機會更深一層體認到大國角力下東南亞自身的複雜張力,以及該區域對國際政治的影響,讓東南亞應當擁有的參考價值更為明顯。而最重要的是,帶領讀者重新認識東南亞。


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