建君

台灣台北人,公行系,博士生。喜歡:ACG,時事,政策,心理學,神祕

從國際外交走向民間專業者合作:寫於臺灣與索羅門斷交後

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在9月索羅門宣布與中華民國斷交後,目前15個邦交國中,中美洲佔4國、加勒比海4國和太平洋太洋洲4國,以及南美洲1國(巴拉圭)、非洲1國(史瓦帝尼)、歐洲1國(梵蒂岡)。

如果攤開中國目前一帶一路的戰略,其收買和進入合作建設的多是希望從未開發國進入發展國,或是希望能以已開發國作為進入現代化的「跳板」而取得合作。在目前臺灣邦交國領域中,受中國影響最大的是大洋洲和非洲的部分,也就是目前五分之一的邦國會受較直接影響。

在政府適應斷交衝擊的同時,亦應注意另一種機會:國際上合作形式的轉型,外交模式的轉型,能不能脫離這種純政治建構利益(或短期經濟利益)的合作,並且台灣能不能在這種轉型上,找到異於傳統外交的管道。

民間是非傳統外交的生力軍

傳統的現實主義式的外交模型,對上一世紀「現代性」建設的戰略框架的依賴有可能不再適用。外交向來是需要投注資源(資金、管道、信任、投資、戰略)的長期工作,這種長期工作有可能是要跨世代的專業傳承,而非軍事攻克下的佔守思維(冷戰下的思維)。

最近幾年台灣,以半官方或官方投資形成的民間的力量出去爭取國際合作和對話。最近明顯的例子之一就是WHA會議連續三年,友邦基於醫學合作和防疫觀點所出的對台灣的友善發言,這明顯不是目前官方位置可以做到的事。外交部對民間自組宣達團的補助,在這行動上差不多是一次出去50萬元的機票錢(比一個報紙半版廣告還少),但它的效益,或是可能產生專業領域上對話機會,卻十分值得。

臺灣在民間交流上還有一項利基:149國的免簽國數量(截至2019年7月止)。「要不要給予他國免簽」向來是一國對他國,在政治上對其影響力的總體評估,也可視為另一種國際流動管道的評準,台灣國際流通程度,以免簽國數量來說約在全球30名,是不可忽視的位置。同時免簽的持續也代表大部分國家對台灣的政治局勢評估,是偏向制度穩定,政治平穩而風險控制面是可預期的。

民間的位置有它關鍵的地方,它可以規避很多政治衝突上的鴻溝,在專業人士組成的跨國網絡上進行遊說工作,這也說明為何傳統外交模式必須和民間(尤其具有跨國性質的民間力量)合作。外交有其專業,但也需和不同專業合作。

同時,一些爭議問題在傳統結構還未能有解決方案下(例如中國因素導致台灣加入亞洲區域整合的困難),我們仍要面對新世代的問題(例如區域安全、人口、疾病和移民、全球整體的景氣衰退....等)。故以十九世紀末到二戰間流行的「國家有機體論」和擴張論等現實主義的想像是完全行不通的(例如舊日本的大東亞共榮的論述),歷史證明它是失敗的,它是另一種現代性的殖民,而忽略了區域間和區域內各國的自主性,以及資源的獨特性下,所能發展的在地合作策略。

全球化下的非傳統外交機會

也許可以回到「全球化」在半世紀以來,各國,尤其亞洲國家在注意到其副作用之後的反應,中國的反應是逆向的在政治上反全球化(民主 )的同時,在經濟上利用自己的地理和空間資本,換取全球化的生產模式帶來的好處,累積自己更強大的政治控制(不論是對內或對外),例如1980年代的莫干山計畫。在這種反應中最難以預測的是「改革開放」名義上的拓展,但在習近平手上實質上的收緊。習近平對自身的權力鞏固的長遠規劃,是引起美國提前引發新冷戰局勢(中美貿易戰)的最根本原因,亦使得中國對臺灣政策進入相對縱深拉長但懷柔的階段。

外交上,最近要注意的可能不是既有的外交友邦,而是潛在具有雙邊經貿合作關係的國家。例如,馬來西亞,新加坡,泰國等。2016年由蔡英文政府主道的「新南向政策」雖然有有基本論述上的偏差(例如它多少是對中國經貿關係的替代品,或是單純解決內部市場對出口的通路問題,或是錯估東南亞國家對現代化的需求),但起碼這個政策有注意到長期以來被忽略的外交領域:台灣應該和東南亞進行商業和區域議題上的合作。

悲觀的人會認為,台灣是一個可被攻潰的帝國邊緣防線,這在上世紀已被翻出來討論過,但更推進的來說,這個防線目前為止沒有人攻得破。在美國對外政策上,即使近代對中國相對友善的柯林頓和歐巴馬,前提也是把中國拉進國際秩序這個框架下,達成某種程度的控管,故某些政策宣示在美國幕僚層級上是具有延續性,甚至往往可以作為多種政策工具並用,這是美國外交體系下能運用的空間。儘管常常美國看似不注意台灣利益,但在和中國「親善」同時,也會提出對台灣和美國共同利益的保證。

外交不用跟大國:公民社會交流才是根本

以上說起來好像會得到外交上都得要和大國走的結論,但也不完全這樣。台灣並不是如同英美可以主張單邊主義,傳統上具有跨國軍事投射力量和經濟市場主控力量的國家,大部分的外交工作都回到多邊協談下的平衡或統合。

重點在於台灣能不能找到窗口,尢其是非傳統的管道,台灣所謂「官方身份」反而諸多限制,但在各領域專業的國際合作中的多樣性中是可以找到些機會的。

這些機會的挑戰不在於中國多強勢,或美國的對外政策,而在於台灣內部的各種制度改革能不能跟上國際需求。例如人權,例如環境政策,例如新聞自由,例如勞動政策,例如金融投資,法規制度面沒跟上,就算你手上再多資源,人家在外交和國際合作時也會遲疑再三,而外交資源的投放常是來自於更上層的政治決定。在面對講究契約精神的現代工業國跟前,由制度支持起來的公民社會,由具有智識的公民和社會領袖去主張對外關係的實質需求,甚至在內部推動長期的不間斷的政治改革,讓政治決定的意志能反映在國際合作的契約精神上,所謂的外交籌碼和目標才有實現的意義。

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