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詩人, 社工,文學雜誌編輯,心理輔導員。大學主修社會學,香港城市大學輔導學碩士。

一探香港福利政策規劃的可能性

「如果我們的諸神和我們的希望,都已經只​​是科學性的東西的話,那麼我們的愛也只能說是科學性的吧 !」 Auguste de Villiers de L' Isle-Adam,《未來的夏娃》

人本價值觀及社福服務功能持續受到侵蝕

在過去10年,我們目睹在「新自由主義」的意識型態及管理主義的霸權下,香港的福利制度遭到嚴重踐踏,主要體現在政府,透過外判競投服務、用者自付原則、整筆過撥款、削減綜援、關閉單親中心及新移民中心等,因此福利開支不斷收縮。甚至在今年發生,香港基督教青年會(YMCA of Hong Kong,港青)藉疫情財困連炒30人。部分員工申訴指,部分被裁員工亦曾要求就反修例事件表態,質疑此舉觸碰到政治紅線,招致被解僱的「清算下場」。顯示政府不惜以政治干涉手段打壓異議聲音,使社會工作者固有的自主性及價值觀,在政治干涉之下蕩然無存。

香港福利制度的功能受到侵蝕、社會服務的自主性及捍衛社會公義的核心價值亦受到史無前例的打擊。政府實行的所謂見火救火式的社會福利模式,結果引致貧富差距日益懸殊,社會矛盾日益嚴重,基層生活日益困苦。

當前的香港社會福利的長遠規劃,不論是《安老服務計劃方案》或《康復計劃方案》,都其實都是由2010年諮詢,2014年啟動,但到今日仍然仍然未能成功。儘管政府參閱的意見不少,聆聽多元意見,對於計劃方案的托評及經驗分享,都消化得非常慢,不了解基層的真實情況,積極及投入程度很底。

政府直到現時為止,對於社會福利的規劃,不但沒有長遠承擔。民間與社福界近年來,不斷摧促政府,重新製訂以五年作為基點的福利規劃,並需就現時社會的複雜性,就基層的實際的深入訪查,作出嚴謹仔細的福利規劃。但勞福局只將有關責任交給一個沒有實權的,「福利諮詢委員會」去處理。如果比較福利諮詢委員會的中期咨詢,以及剛剛「鬼鬼祟祟」出台的報告,可以看見二份文件之間除了一點些微的改動外,在對基層的深入訪查,甚至是對於基層中的不同社群,例如新來港人士,精神復康及傷健人士的特殊需要及量化評估,都是沒有詳細的調查及評估。比較過往的白皮書,都總算會說一些具體建議,例如增加日間託兒名額,盡量符合學生和駐校社工的人手比例,提議合併兒童及青年中心、外展社會工作和學校社會工作服務等。但是是次的規劃,只是提倡一種以管理主義及經濟效能主義的哲學方向,其價值理念只會更加扭曲社會福利價值觀,以及把責任推向個人。社會福利的規劃方面,尤其在全民退休保障計劃的否定,而傾向於由銀行等私營機構代以提供「延期年金計劃」‎。不但不追求學術的嚴謹性,在這些事件看來,對於如此重要的社會福利範疇,政府卻採取草草敷衍了事的態度。社會福利必須是人本主義的,並促進公義及人權的精神。並且政府既然取之於公民,要求公民履行義務,就必須還予作為公民的權利。社會福利是一項對人類福祉有終極關懷的道德實踐,不但可以幫助人們解決生活中遇到的問題和困難,而且要去除植根於現代社會的不平等和壓迫的因素。這種權利是不可以私有化,也不可以是轉讓,買賣,更加不是商品。

在這個更為複雜,矛盾日深的社會,我們需要的,不單是要爭取過往的規劃方式,我們要的社會福利規劃,必須要比過往的白皮書方式,於學術上更為嚴謹,政府必須加強其在社會福利規劃的承擔,並且民眾在社會福利規劃的過程中,要得到更廣泛,並且更恆常的民主協商機制。民眾必須主導社會福利規劃,也必須要以公民為本。長遠而言,政府及民間促進社福機構管治民主化。重視社會服務持份者的力量,並且在實踐服務的過程中,資源分配,服務的手法等,必須以服務使用者為主導,而不是以管理技術或經濟效能主義為優先考慮。

香港精神健康政策規劃的可能性

衛生署於2015年出版的人口健康普查估計,全港最少有136800名市民患有不同類型的精神病,包括精神分裂、抑鬱、焦慮等。甚至有查前一年內曾嘗試自殺佔曾想過自殺人士的比例達8.9% (二零一四至二零一五年度人口健康調查報告書 - 第四章)。

社會福利界在近十年來,不斷爭取政府重新推行社會福利長遠規劃工作,最終政府提出針對個別組群如復康人士,長者組群。可惜經過十年時間,社諮會發表的報告只是重申政府近年不斷強調的所謂規劃彈性,美其名為可以靈活及迅速回應社會的訴求,實際上令社會福利服務的發展缺乏方向及計劃。政府的取態似乎是當事件發生後才會作出反映。就以2005-2007香港康復計劃方案檢討工作小組為例,對於精神健康的議題近幾只字不提針對精神健康的政策,提及的不過是泛泛之言。

例如 :「繼續為殘疾人士提供多元化和符合市場需要的職業訓練和就業服務,包括技能訓練、在職培訓、試工機會, 以及就業選配服務等」(第7章)。

但是在實際操作上,復康人士可能只可以在一年之內收到數份配對。而且他們只是獲得短期(如六年)的合約工作。甚至是他們被分配到學徒(如社會企業)的低薪及短暫工作。一個積極的復康人士,可以要在一年內轉換幾個不同的工作岡位。但是對他們在陌生環境的適應困難缺乏考慮。當嚴重的社會問題浮現,例如天水圍天耀邨悲劇,政府才宣佈精神健康綜合服務綜合化。興建24間綜合服務中心。然而多間中心的選址因為社區的居民反對,如屯門湖景的居民抗議,永久會址仍未落實,因固定恆久的服務場地和辦公室當然欠奉,而社工亦只能借用其他的服務單位作辦公之用,向外卻交代已經開展了服務。

另一方面,在福利規範仍然依賴標準作業程序的情況下,個案的人性轉變成數字及程式化的程序,人本價值觀及社福服務功能持續只是受到不斷的侵蝕。

社會服務的 SOP/標準作業程序(Standard Operating Procedure)是什麼?

在香港,Standard Operating Procedure的稱謂並不通行,我們常聽的,可能是合iso標準(國際標準化組織(International Organization for Standardization,簡稱ISO),或者是服務質素標準(Service Quality Standards)。社會服務的 SOP/標準作業程序(Standard Operating Procedure)是什麼?

香港的社會福利署,在2001年發表了服務質素標準(Service Quality Standards),因為我的一位社工老師也參與了服務質素標準(於2000年)的工作,因此知道在操作上,因為在"色彩"上去掉管理主義的價值,因此只是參考歐美的sop及iso的標準,本地化後再制定的一套sop標準罷了,他的以下四項原則釐定是:

- 明確界定服務的宗旨和目標,運作形式應予公開;

- 有效管理資源,管理方法應靈活變通、不斷創新及持續改善服務質素;

- 鑑定並滿足服務使用者的特定需要;

- 尊重服務使用者的權利

最終的目標是 : 「為確保公眾獲得優質的社會福利服務,貫徹「以客為本」的精神及加強福利服務的問責性。」

還有十六項服務質素標準評估模式參考指引:(香港社會福利署)

http://www.swd.gov.hk/tc/index/site_ngo/page_serviceper/sub_serviceper/i...


放在人的電腦程序

事實上標準作業程序Standard Operating Procedure是國際性的,最先是為了美國軍隊而設計的一套「常規化應對方安案」,由企業管理發揚光大,而美國的醫療制度,教育制度,福利制度也廣泛設定屬於自己的sop,至在大陸企業管理也十分風行,SOP定義是這樣的:在有限時間與資源內,為了執行複雜的事務而設計的內部程序。

在管理學伸延到人本服務(與人有關),標準作業程序能夠縮短新進人員面對不熟練且複雜的學習時間,只要按照步驟指示就能避免失誤與疏忽。任何一家有制度的公司,都會定義「標準作業程序」(Standard Operating Procedure,SOP)。而且sop可以和iso等量齊觀。

sop的概念可以看成是一種「放在人的電腦程序」。如果你懂程式設計,你應該知道上面的概念。:

第一部份是常規作業(Routine),

第二部份是事件驅動(Event-Driven)作業,

第三部分是例外處理(Exception Handling)。

SOP「標準作業程序」(Standard Operating Procedure)重要嗎 ?

對麥當勞和統一企業等以服務見長的大企業來說,SOP是重要資產、公司經營的Know-How,影響產品與服務品質,只要 SOP完備,就可以快速展店。而在台灣,學院和比較上與專業(同樣有sop原則的醫療系統)社會工作員,也十分提倡在台灣的社福服務設立sop(人本程序化處理/指標/評估)。當然,當sop也進入了台灣社工大專教育中(如國立東華大學),當香港的社會福利界在十年來如此重視SQS。那就很使人質疑,學術的判斷及社會福利人本主義的精神,為什麼改變成一項可管理的規訓及去人性化的操作,使人費解。

規程化經常會有反效果,如果新公共主義是以「以消費者」為本的話,程式化的,原本對抗官僚化的一切動機,反而會因此更強。"非關"是一個人是否能在問責系統中掌握技術(經量化評估合的知識再生產的),而並非是一個被賦權予普通持份人平等的制度。這就是一種科學理性旨趣的反對充分民主,充分民主指的是足夠平等的拓樸博弈,而且可以認同資源共有,平權而有同等義務的參與。在其中,又可以維持不同人的獨特性及充分反思/表達的實際操作過程。新公共主義是完全的違反上面的各啟蒙主義精神傳承。


社福機構綜合化的問題

政府聲言以一億三千多萬的資金建立精神健康綜合社區中心,而且設立「個案經理」,把醫療系統的康復者,轉介至權責有限的個案經理。事實上,他們既然對受助者陌生,又如何可以真正的了解案主的真正需要? 而在另一方面,就是資源及人手不足的問題。根據張建宗於十月對媒體稱,已經有31092人,包括康復者的照顧者,接受綜合社區中心的服務。

但對照中心的職員架構,一隊服務隊伍只有17人,其中包括社會工作者、職業治療師,活動工作員,輔助醫療人員等。但是如果用簡單的除法一算,一間中心可能要照顧700人。而且數目只會不停上升。其中包括一些未有安排轉介於醫療體系中的康復者,包括隱蔽並未發現的精神偏差的人士。如果中心是以輔導作為主導,一方面要受到「達到指標」的限制,一方面卻難以深層次的了解受助一方那有別於表面徵狀的問題所在,有很多時候,病情會受家庭複雜的互動有關。

另外,整個過程中,對復康人士的就業服務是欠缺考慮的。例如沒有一個可以作長期跟進有關就業及情緒個案管理機制。該個案經理須非常了解案主的工作歷程及情緒狀態。有多數的情況下,復康人士因為顧慮,而不願透露患病的情況。筆主就多次表達這樣的困擾,如果向僱主(處境是向福利機構申請社工職位)披露了自己的精神偏差風險,那麼僱主考慮的可能就是因為不願承擔風險而不聘請,然而我不可能猜想僱主是可純以這個因素或動機不作聘請剧。因此投折拆平機會也未必會受理。另一方面及如果對.僱主作出隱瞞,如果那可能因為在工作的情況發病,僱主才得悉及解聘,又或是想勉強的維持工作,使精神狀態更加惡化。因此,一個長期跟進的個案經理可以與家庭/專科醫生文換信息,假如病患病情有突然出現變化的跡象,就可以及時介入及轉介。但是現時的個案經理人手如果不足,病患病情出現變化時想即時聯絡獲得支援,卻萬法沒門。另一方面,個案經理仍然是一個中介給予意見的角色。如前所述,最終的決定是取決於不熟悉案主的被轉介者。那就有理由懷疑被轉介者的判斷及處理方法是否合宜。

另外,在實際上,精神復康人士比較少是可以被醫生轉介至醫務社工,進而轉介至服務中心。大部份的康復者是自行申請,又或是已經使用社區精神健康連網等服務再轉介過來。當他們由一個熟悉的服務,因為分區配置服務,而轉移至陌生的中,不但要面對適應不便的問題,而且他們可能要到更遠的地方接受服務,也有接到一些受助者的投訴,指到了中心填表申請,四個月內沒有人回覆。不能及時得到服務。甚至他們未能知悉有關服務,或是提供服務的地點,康復者是處在被動的情景下。醫療系統方面,對於很多的康復者來說,他們可能不可以請假而特地覆診,而又是否可以加設夜主診服務。而不須仕康復者承擔可能會被解僱的風險。

青少年的情緒編偏差

2017年,一名12歲過度活躍症的小童,遭母親用藤條鞭打和用刀指嚇。社署發出「逐客令」更要求強仔遷至鄰近其母住所的長期宿舍居住,要求強仔搬遷鄰近父母居住的黃大仙區的長期宿舍,更指若不及時搬遷,宿舍輪候期要重新計算,無法擺脫受虐陰霾。事實上,他已經在多年前判斷有過度活躍症,而且,一直都有社工限進。不過案主的社工及學校的社工的聯繫是如何 ? 限進案主的社工,假定他是主要負責過度活躍症,那二位社工之間有沒有通報機制 ? 學校社工對於青少年的情緒編偏差的敏感性及知識,或是在面對數百人或近千人的學校中,是否就其少數有風險的學生作評估及深入了解他們在學習靈壓力下的困窘。而且,整個業界必須面對資源緊縮的處境。又如何真正的,有質量的,深度的處理他們面臨的問題 ?

據衛生署的最新數字顯示,每五名學生就一人出現超重及肥胖,中學生的超重和肥胖比率四年間增加。政府及傳媒都歸罪於學校小食部出售的食物問題。他們在長大後出現中央肥胖甚至糖尿病的風險,較一般人為高。然而,在行為科學的角度說,「狂食」很大部仍份原因,是因為不少兒童不懂得處理壓力,只能以「狂食」減壓。

綜合教育局、《防止學生自殺委員會最終報告》、傳媒報道及香港賽馬會防止自殺研究中心的數據,本港自2015/16年起,懷疑學生自殺個案呈上升趨勢。青少年尋死原因眾多,當中留有遺書指尋死原因與學業問題有關的有6宗,約佔20.7%。而依2017年的數據,平均每九日就有一名青年人自殺。學者批評本港教育制度失敗,過分着重成績,令學生壓力太大;學界就指現時大學學額太少,亦成為學生主要壓力來源之一 ,社福界方面,明愛去年一項調查發現百分之三小四至小六生曾萌生自殺念頭,壓力主要來自功課及人際關係。

固然,我們在將來必須倡議以Paulo Freire為首的批判教育學的觀點,以徹底改革教育學極端保守的哲學觀。但是,另外一方面, 學校社工的支援取各是如何呢 ? 仍然是一種.「成長的天空」的取向 ? 他有否發展一個學童的精神偏差的徵狀,他們是否有一個機制,可以和精神復康有所聯繫,而且可以轉介。這帶出二個問題 : 一是這些社工在精神復康範疇的認識,人手及資源問題。二,是社工及教師是否可以即時覺察,而且即時轉介到其他機構中妝繼續跟進 ?

綜合中心不受歡迎 ?

政府提出加強社區精神病復康服務,希望在全港18區設24間地區為本的精神健康綜合社區中心,至今只得16間都不能覓得永久處所。平機會在2016年的《香港精神健康綜合社區中心及其他社福設施選址所遇困難的研究》中,歸納了精神健康綜合社區中心幾點選址困難的原因,包括 : 社區領袖,如區議員的反對,「鄰避症候群」,以及對精神病患者「污名化」都是主要因素。

早於2011年計劃開展,政府安排這些綜合社區中心在現有屋「落戶」時,遇到區議員和互助委員會阻撓。屯門湖景,當去年10月社署安排了一間空置了兩年的幼稚園作屯門精神健康綜合社區中心,屯門區議會副主席梁健文即在內掛起逾十幅橫額表示抗議,要求把服務中心搬離該處。社處指,即使是新建屋,未來5年、30個新建公屋項目中也只得兩個位於沙田和元朗的屋有「預位」給中心。

政府在決定行使這些政策時,應該就有關部門及服務預定土地,而這18區24間中心都必須有蘁落腳之處,政府在社區規劃下的失敗及非民主性,使如此急切的政策遲遲都不能推行。從根本上使精神復康者的不便及困窘加深。

政府是否必須要為此負上所有的責任?

推動精神健康政策聯席早在2011年選舉之前,曾有機構在五個綜合中心服務選址附近進行調查,並成功訪問511名市民,發現大部份受訪者不反對設立綜合中心,結果顯示,84%的地區人士均不反對於區內設立綜合中心。為了解區議會候選人對綜合中心的意見及立場,以作全港最少20萬患有精神病的市民及地區居民投票時的參考,聯席於2011年10月20日至11月2日,以郵件、傳真、及電郵,向935名區議會的候選人發出問卷,最後合共收回98份問卷。

政黨的反應是如何呢 ? 在98份收回的問卷中,近七成為有政黨背景的候選人,其中以公民黨的比例最高,佔41.8%,其餘三成為獨立人士。若以政黨回應比例計算,公民黨41名參選人及街工6名參選人均全部回覆,而民主黨方面,因為已經就精神復康政策發表了黨的中央意見,在132名參選人中,只有19人回覆,回應比例不足一成半。另外,民建聯黨中央代表181名參選人表明不會回答有關問卷,而自由黨24名參選人沒有直接回答有關問卷,而只由自由黨中央以信件交待對精神健康政策的立場。其餘各大小政黨均沒有回答有關問卷。

當然,在這裡就可以清楚知道某一些建制派政黨,非常願意為了「大多數的選票」而樂於犧牲「少數」弱勢社群的利益及需要。但最終,政府應該對建制派的反對,多年來對污名化的忽視,是否必須要為此負上所有的責任 ?

康復者的就業服務的反思

上述提及康復者的就業機會,在這裡有一些補充,我們知悉一些在一些機構中,復康人士在就業輔導中遇到困難,其中有可能受助者未能在一份工作之中發揮,又甚或是因為可能在新工作中,出現不獲預期的情緒轉變,或是因為難以找尋僱主,或是抑鬱症受助者經常性心理起伏的狀態,因為機構資源不足而引致跟進個案的有限性,流失率等問題。我們發現,只有很少機構會公佈成功為受助者配對率,致使有,他們也只是公佈就業率,而非他們的流失率,或是在受助者的角度考察他們在岡崗位上是否適得其所。

有一些機構,例如卓越之友會推行所謂的「精神復康會所模式」,就即以崗位作為可以提供的定量單位,而如果有一個復康人士因為身心狀態不宜上班,就可以找另一個人代替。此服務才是依始階段,成效仍有待觀察。

另外一些的機構,因為知悉在就業輔導中在實際操作的困難,就會安排他們加入已開辦社會企業。在研討會中有人認為,這樣可能會是因為機構想達到社會企業的定量限額,而採取的手段。在筆者眼中,當然是成立的,但更值得憂慮的是,為社會企業雖然是以賣出「對.復康者的支持」作為一種賣點,然而卻總有人市高估了以「消費者道德」主導的市場。事實上大概百分之八十五的企業會在三年內倒閉,而社會企業的問題就更加嚴重。原因是社會企業本質上是商業機構,須面對激烈的市場競爭及自負盈虧,始終社會企業是不會因為他的道德完素而受消費者青睞,資本主義市場必然的追求效率最大化,利潤最大化而成本最小化,而如果是因為要考量受助者的需要,甚至是對他們提供個人化的協助,效率必然要降低,而成本必然相對增加,而所謂財務管理失當或節省不足就是如此原因。而如果社會企業要在市場上生存,就可能要以一種工商管理,效率主義的方式來經營。那麼,一就是要以受助者的需要為本,導致的可能是倒閉,或是,犧牲了受助者的需要,就只是想運營一個生意,而把大部份的弱勢人士置之不顧 ?

結論 

民主黨倡議建立精神健康局,提供房屋和處理精神病患者的就業等,讓精神病人康復之後,有穩定的工作和居所,降低復發機會,減少社會壓力。致使如此,一個局是否可以依照統計,規劃定量而且足夠,合宜而且按人口結構增長的計劃。筆者認為我們要倡導及極力爭取一個社會福利規劃的民主共責系統,必須要由不同的弱勢社群,不同年齡的服務使用者作為主導,而若干專家,政治人物可以參與,但他們不能夠主導資源分配及手法的指標所影響。服務使用者有絕對的權力,以公民權的身份規劃他們所需,而且必須要有絕對的法律權利使他們的決策權力受到保護。而且民主共責系統是絕對獨立的。議會及行政機構不能對共責系統作出干預。這才能取消不了解社會服務的官僚,專案或若干學者的行政霸權,重新建立一個民眾及弱勢人士合作的,一個較為公義的社會。

福機構管治民主化。重視社會服務持份者的力量,應該是社會福利服務及公民社會建立的未取向。在實踐服務的過程中,資源分配,服務的手法等,必須以服務使用者為主導,而不是以管理技術或經濟效能主義為優先考慮。 社福機構需要建立常規性的服務使用者參與方式,服務使用者必須要主導社福機構所提供的服務。

李健正在《新社會政策》(1999) 中提出以共責體系制定社會政策的構想。共責體系先是在北歐國家的體系而來,以解決福利政策政治化,政客因選舉提出不能履行的承諾,議會的議事日程龐雜,為了效率而不深入探討專業範疇的細節。另外,一些政黨及專業人士對非政治化的議題 ( 泛指勞工、福利政策) 作出權衡,甚至否定。 此外,由於他們不了解專業人士 、服務使用者的實際操作 ,引致了在制訂福利政策的偏差。

在一些歐洲國家,如瑞典,奧地利,荷蘭,比利時等,他們會把議會視為國家重大決策的制訂場所,包括外交、軍事、重大的經濟政策等;而福利 及教育事務會給予共責體系作出有法定權力的決策,而決策的效率、即時性、有效性及參與性更為提高,民主成份更重。由此可見,在福利政策的角度,共責體系更能讓人民有更深層次的參與,即時反映人們的需求,並且體現政策的意向及社會的多樣性。在決策福利政策可以走到一個更有社會效能(social efficiency)的進程。(趙維生,1987)

在西方,過往的社會福利制度是很受專業決策者的影響,而且往往受專業人士如社會工作者、醫生、教師、老年學專家或是政策學家所主導。真正的受助者及服務使用者多是被動接受他們的決策。專業人士當然尊重大眾的意見,然而因為量化標準的普及,評估的方式更要求效率,取代了質化的,深入而且多元化的研究。專業人士依賴這些成效評估,從而忽略了政策的實際操作及多元化的需求。

個人認為,近年來福利制度的由上而下的急遽轉變,而且反映了轉變中的混亂,工作人員處遇的不平等,受助者得不到起碼質素的服務,只是追求效率的最大化而忽略了人本關懷的價值等問題,是因為以行政主導的政府操作方式,我們的自主性及能動性被去勢。相反,我們「去中央」的政體,由少數的專業人士參與,以可以理解高度複雜的實際操作及持份者主導,以把福利政策的權力制定權下放,共同策劃福利政策,作為針對近二百萬人的貧窮人口,弱勢社群及有不同需要的族群,他們的直接參與及共同策劃,必然能有效解決深層次的矛盾及多元化的需要,體現人民的實際處境及意向。再者,加強民眾參與社會事務的普遍性,並且這才能貫徹更有深度的民主。 使其成為一個完全符合平等、正義原則的社會。(Mullaly,1993)

重要的是,社會工作者及協作的同工,必須使服務使用者瞭解資本主義社會的原貌、限制及壓迫,以喚醒大眾的意識。並採取行動改變處境。結合所有受壓迫的群體,一起支持社會改革,以改變破壞性的社會關係及目前社會的運作原則。


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