封疆大吏

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川普執政四年來中美台三角關係總結

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壹、 中美關係:美中對抗格局形成

百年未有之大變局

自1978年改革開放以來,中國高層對國際形勢的總體判斷大致可分為4個階段。第一階段(1978-1988年):「戰爭是可以避免的,和平是有希望的」;第二階段(1989-2000年):「和平與發展是當代世界的兩大問題,但一個也沒有解決好」;第三階段(2001-2016年):中國發展面臨著難得的戰略機遇期;第四階段(2017年至今):「放眼世界,我們面臨著百年未有之大變局」。可以說,前三個判斷強調更多的是機遇與希望,而第四個判斷更強調挑戰與不確定性;前三個是一種相對靜態的戰略判斷,而第四個則是一種相對動態的戰略判斷。


何謂的百年未有之大變局,重點在於「變」字,主要有3個方面的「變數」:

一、百年來的全球化進程遭遇前所未有的阻力與逆流

二、狹隘的民粹主義思潮在不少西方國家中盛行,全球治理面臨空前的嚴峻挑戰

三、大國博弈烈度有所加劇,大國權力政治、強國霸凌行徑呈凸顯趨勢。


川普因素:影響當前中美關係的重要變量

首先川普並非美國傳統菁英出身,但卻成為美國歷史上第一位非主流的平民商人出身的三無總統—無從政經驗、無公職經歷、無外交經歷。這很大程度反映了傳統美國菁英領導結構被打破,造成國際關係有史以來最混亂的四年。在川普「美國優先」的政策下,美國逐漸撤出國際領導的地位,形成利益至上的單邊主義,造成國際社會的權力真空,中國則把握這個機會,極力透過經濟的手段拉攏國際社會的支持,企圖填補美國淡出國際社會的真空,實現中華民族偉大復興的中國夢。

在經過上任後一陣混亂期後,川普正視到中國將會是美國最大的對手,因此2018年簽署備忘錄時,宣稱「中國偷竊美國智慧財產權和商業秘密」,並根據1974年貿易法第301條要求美國貿易代表對從中國進口的商品徵收關稅,涉及商品總計估達600億美元,以及設置其他貿易壁壘,旨在迫使中國改變其「不公平貿易行為」。美國指稱這些行為導致擴大貿易逆差、強逼技術轉移到中國。2018年7月6日,美國對價值340億美元的中國輸美商品徵收25%的額外關稅。中國商務部同日作出反制措施,對價值340億美元的美國輸華商品徵收25%的額外關稅,其中包括美國向中國出口最多的貨品大豆。

就此,以美國為首的「西方民主陣營」與中國「具特色的社會主義國家」對抗格局形成。

不斷升級的「貿易對抗」關係:當前中美關係的走向

近十年來中美戰略博弈態勢大致經歷了以下3個階段:「美先中趕」階段:2008年以前。2008年是中美關係發展的重要節點,之前兩國關係的戰略態勢是中國在追趕,美國在領跑,而且距離拉得很大,但中國追趕的速度也很快。以GDP為例,1980年的中國是美國的二十分之一,1996年翻了一番,是美國的十分之一,2003年又翻了一番,達到美國的五分之一。2008年從美國爆發的國際金融危機沉重打擊了西方世界經濟,中國和平崛起的步伐加快,到2010年中國的GDP又翻了一番,超過日本,達到美國的五分之二,成為世界第二大經濟體。伴隨著中國實力的增長,美國對中的擔憂也日益增長。


「美攻中守」階段:2009—2013年。 2009年打著「變革」旗號上台的歐巴馬總統試圖開啟中美關係的新局面,打破以往「先抑後揚」的節奏。但由於中美兩國政治週期的時間差,加之其外交團隊對中國和平崛起的偏見,奧巴馬對華戰略發生了較大轉向,開始以「巧實力」、「重返亞太」對中實行新一輪的「圍堵」與「遏制」,利用中日矛盾、朝韓危機、南海爭端等因素,發起對中外交的戰略攻勢,使得中國周邊烽煙四起,不得安寧。同樣,也由於兩國政治週期的「時間差」影響,2012年習近平為了避免「修昔狄德陷阱」而提出的「新型大國關係構想」未能得到美方的積極回應。從戰略態勢上看,這個階段美國處於攻勢,中國處於守勢。


「中攻美守」階段:2014-2016年。為了避免在狹窄的東亞地區與美國迎頭相撞,中國進行了戰略調整,從海洋為主轉向海陸並重,從戰略東向轉到戰略西向。「一帶一路」倡議的提出,改變了美攻中守的戰略態勢,中國在廣闊的西面天地找到了大國作為的空間,打開了中國外交的新局面。 「亞洲基礎設施開發銀行」(AIIB)順利推出,習近平主席成功訪英,中歐關係取得良好發展,中俄關係也進一步緊密;同時,「一帶一路」建設拉近了中國與廣大發展中國家與新興市場國家的距離,並進一步打消了歐洲老牌國家對中國和平崛起的疑慮。2014年APEC北京峰會,2015年IMF中國人民幣成功加入,2016年G20杭州峰會,又進一步加強了中國在全球治理中的地位和影響。這個階段中方顯然處於攻勢。


在這樣的背景下,2017年川普出人意料地入主白宮,開啟了中美關係發展的新變數與不確定性。打著「讓美國再次偉大」口號上台的川普總統,是一個完全不同於以往的非主流總統。川普上任時,並未在對中政策問題上簡單兌現其競選口號—把中國定性為「匯率操縱國」、對中國徵收45%的關稅等。這是因為2017年中國的主動、務實外交(4月份首次習川會以及同年11月川普創紀錄的對中國事訪問),積極影響了川普的對中政策與中美關係的走向。但隨著川普對中美關係基本情況的了解,尤其是對中美經貿關係數據的掌握,商人出身的川普自然就把對華政策的重點聚焦在中美關係的老問題——不平衡的經貿關係上,因為2017年美國對中貿易逆差占美國整個對外貿易逆差的70%。


所以,以「美國優先」為原則的川普,在2017年短暫的熱絡對中政策後,從2018年1月開始在對華貿易關係方面採取強硬政策,中美關係開始進入一種「貿易抗變關係」狀態。所謂的貿易抗變關係是指中美兩國在貿易摩擦過程中逐步呈現出來的不斷升級的對抗關係。迄今為止,中美貿易抗變關係可分為3個回合:第一回合,2018年1-7月,美方無理施壓,中方高調反擊,雙方對抗關係不斷升級;第二回合,2018年8月-2019年4月,儘管抗變關係逐步升級,但中方開始務實調整,美方也做相應讓步,雙方朝達成協議邁進一步;第三回合,2019年5月至今,美方突變,極限施壓,中方穩步對抗。


中美是兩個體量巨大,歷史文化傳統、價值觀念、意識形態、社會制度迥異的巨型國家。在當前百年未有之大變局的背景下,中美關係的發展更需要塑造與引導,以營造良好的合作氛圍。


貳、 兩岸關係:喪失對話空間兩岸

兩岸政治對抗風險不斷擴大

蔡英文總統自2016年執政以來,一直標榜要以「維持現狀」作為兩岸政策論述的主要基調。將維持現狀、中華民國現行憲政體制、兩岸協商和交流互動的既有基礎結合在一起,避談兩岸關係實質,意圖跳脫「九二共識」的政治框架。但是,在本次總統大選前,蔡總統在兩岸議題上的態度逐漸明朗。2019年開年開始,她就提出「四個必須,三道防護網」的兩岸政策新論述,並且圍繞解放軍軍機繞台、大陸假新聞入侵台灣等議題頻頻在社交媒體上發表強硬言論。


「香港反送中」發生後,民進黨發覺香港局勢將有利於本次大選,極力營造台獨、港獨合流的政治氛圍,不僅聲援香港反送中,並邀請黃之鋒、朱凱迪於2019年 9 月訪台,且提供難民法議題為港獨先鋒提供庇護。在這次選舉中,民進黨運用民意,借助「今日香港,明日台灣」的口號,渲染所謂的「亡國感」,雖然在本次大選議題營造深得民眾支持,但因跳脫兩岸基本的政治框架,因此提高了兩岸對抗的風險。


在中美貿易戰的大背景下,民進黨在美國遏制中國的環境下主動選邊站,增大了兩岸關係的張力。在整體戰略上,美國將改變現狀的責任歸咎於大陸方面,加大對蔡當局幫扶力度,支持蔡政府不承認九二共識的漸進台獨政策。在政治實踐中,美國通過台灣旅行法、台北法案,操縱美國和台灣的高層官方往來。反送中發生後,因美國執意通過香港人權與民主法案,中國政府遂暫緩美軍艦隊赴港休整的申請,美國參議員里克•斯科特鼓噪美國軍艦停靠高雄港補給。中美貿易戰短期內不會結束,美國操縱台灣牌的力度會加大。民進黨為了應對所謂的中國大陸威脅,達到其所期望的勢力均衡,必定繼續採取追隨美國的政策。對此,大陸方面不會坐視不管,兩岸關係擦槍走火的機率將逐漸攀升。由於兩岸關係緊張,台灣的國際空間問題也會日趨突出。


「九二共識」是台灣參與國際事務的基本前提,但是,民進黨執政以來對「九二共識」刻意迴避,導致台灣在國際空間問題上處處碰壁。如果蔡英文下一個任期仍然不願意回到兩岸關係和平發展的軌道上,兩岸僵局將持續存在,兩岸在台灣國際空間問題上的對抗風險將上升。


兩岸社會與民間交流冷淡

蔡英文執政後,兩岸兩會協商談判停擺,兩岸事務主管部門之間溝通聯繫機制停止運作。兩岸之間只保留處理突發事件聯繫機制,國台辦與陸委會之間的常態化溝通機制被迫暫停運作。兩岸交流的停擺不僅在官方層面,也擴散到了社會層面。

在文藝交流方面,2018年金馬獎頒獎典禮上,台灣導演傅榆發表台獨言論,在大陸引起民眾反感。2019年,金雞獎和金馬獎頒獎活動有意同日舉行,兩岸演藝界人士需在兩個頒獎典禮中選邊站,阻礙了兩岸文藝界的長期交流合作。


在教育交流方面,大陸學生赴台灣進行交換學習或者學位教育的意願在逐漸降低。在馬英九執政的8年內,兩岸教育交流突飛猛進:2008年起開放大陸學生赴台進行短期交流;2011年起,台灣高等院校開始招收陸生進行學位教育;2015年,陸生在台研修人數達到34,114人,為歷史最高。


2016年起,受制於台灣政局的變化和兩岸關係的惡化,大陸學生對赴台學習充滿疑慮。由於兩岸關係的特殊性,陸生在台權益不能得到有效保障,結業後也沒有在台灣就業的機會。「反滲透法」通過後,陸生權利進一步被侵蝕,這勢必更加削弱了陸生赴台學習的積極性。日前,大陸方面決定暫停 2020年陸生赴台升讀工作。蔡政府繼續執政後,兩岸教育交流惡化的趨勢不會好轉。


在宗教交流方面,兩岸宗教團體的往來被民進黨抹黑、抹紅、污名化。宗教交流在兩岸交流中扮演著重要角色,惟覺法師就曾提出「三通未通,宗教先通」的說法。台灣很多民間信仰的源頭都可以追溯到大陸。就此而言,宗教領域的去中國化對蔡政府而言至關重要。2018年九合一選舉民進黨失利後,民進黨副秘書長林飛帆就對台灣宗教團體發起攻擊,指控台灣宗教系統在選舉中與大陸聯結在一起,對台進行紅色滲透。雖然民進黨的無端指責引發台灣宗教團體的抗議,但是蔡政府不會就此收手,將繼續施加手段限制兩岸宗教往來。在人員往來上,2019 年8月大陸暫停赴台自由行簽證,限制兩岸民眾交流。此外,2016年後,蔡政府不斷操作所謂共諜問題,煽動台灣民眾恐中情緒,抓捕王炳忠等兩岸交流關鍵人物造成島內寒蟬效應。2020年初,台灣方面反滲透法的正式出台將進一步給兩岸人員交流蒙上陰影。統計表明,2016年後大陸居民赴台人數急劇下降,雖然2018年有小幅增長,但相較 2015年,大陸居民赴台人數減少 150萬人次。這種變化很大程度上與兩岸局勢有關。故而,可以合理預測,伴隨著蔡英文繼續執政,兩岸社會交流的寒冬遠未結束。

兩岸經貿發展持續低迷

由於兩岸政治社會關係的緊張,兩岸經貿往來持續低潮。其中,旅遊業首當其衝。自蔡英文上台以來,陸客數量顯著下降。雖然「其他類」遊客有所增長,蔡英文也以遊客多元化作為自己的政績,但是,陸客在語言和消費能力方面的優勢是其他遊客不能比擬的。從遠東航空破產的烏龍事件可以窺見旅遊業損失的慘重。遠東航空董事長的親筆信將公司業績下滑歸因於陸客減少、兩岸經濟不景氣。航空公司受到的衝擊如此顯著,台灣中小旅遊業從業者承受的損失將更為明顯。根本上講,台灣經濟表現出結構轉型升級無力、內部需求疲弱及經濟空洞化加速等結構性困境,而民進黨當局的施政堅持政治優先與意識形態主導,內外經濟政策明顯政治化,加重了原有的結構性困境。蔡英文在選前視察農漁生產時曾表示,農漁產品銷售與產品品質有關,與九二共識無關,絕不會接受一國兩制。顯然,在蔡英文的第二任期,承認九二共識、改善兩岸關係仍不會出現在她的計劃中,臺灣經濟的結構性困境將繼續惡化。


參、美台關係:一面倒的親美政策

一、川普接聽蔡英文的電話

自1979年中美建交以來的頭一次,美國最高領導人與台灣總統直接通電話。川普總統個人主張將台灣問題與中美關係中的經貿問題掛鉤,甚至做交易。

二、台美高層來往頻繁

台美軍事合作迅速,從雙方軍事官員互訪層級提高外,在非傳統安全領域合作持續深化,如新冠疫情發生後,美國國務次卿、衛生部長接連訪台,另外美方甚至要求台方在南海問題上配合美國的政策步調以提升美、日、台三方的政策協調能力。

三、國會通過惠台法案

美國眾議院通過台灣旅行法,要求美國政府解除美台高層官員互訪的限制。美國參議院正式通過該法,並於3月5日送交川普簽署。川普不顧中方多次強烈反對正式簽署該法案。該法案是1979年中美關係正常化以來美國第一次正式通過單一立法形式要求開展美台官方往來的文件,將嚴重衝擊中美關係的政治基礎。

四、台北貿易關係升溫

為了迎合川普提出的美國優先公平貿易訴求,蔡政府當局加大對美採購,推動台商投資美國。蔡英文當局擬通過解禁美豬進口台灣以提升台美投資與貿易框架協議(TIFA)。

五、對台軍售

總統蔡英文就任以來,寫下台美關係40年來最佳歷史紀錄,在軍事上也有更深入的合作。回顧過去4年,美方多次宣布對台軍購,顯示已朝「常態化」發展,根據統計,過去四年來,川普政府對台軍售共126.54億美元,約新台幣3800億元。

美台關係升溫的深層背景與原因

一、美國傳統戰略界對中國崛起疑慮

美國對中政策中台灣牌的作用上升,台灣問題成為美國對中政策的重要籌碼。美國戰略界不少人士對於中國崛起的擔憂,不僅其情緒會影響中美關係,而且其可能的政策選擇是大打台灣牌。

二、川普個人特質

川普個人對於台灣問題在中美關係中敏感性的認識存在不足,認為一個中國政策是可以談判的。這直接影響了其當選後的台海政策主張與行為,跟蔡英文通話與特朗普在推特上提出一中政策與中美經貿掛鉤等,都是這種思維的反映。

三、美國國會對台灣支持

美國國會中一直存在相當大的「反中」、「反共」、「親台」勢力,是制衡美國行政部門對華外交、推動「友台」法案的主力軍。另外美國利益集團特別是「軍工複合體」在其中發揮一定的作用。由美國軍隊、軍工企業與部分國會議員組成的龐大利益集團,在對台軍售中擁有巨大的利益。再次是美國智庫與戰略界主流比較「親台」。

四、蔡英文政府的迎合

蔡英文當局的內外戰略是「親美遠中」、「聯美抗中」,對美工作一直是蔡政府對外政策「重中之重」,並且在2020總統大選中針對香港反送中議題上大做文章,高舉「抗中保台」口號,呼應川普的對中政策。

美台關係面臨結構性的制約因素與問題

一、中美關係的制約與影響

川普政府在不少全球與地區問題上需要中國政府的支持,而且,無論中美雙方的關係如何存在競爭,維持中美關係基本大局應該是不得不然的政策選擇。因而,美方在台灣問題上,對台灣的支持一定是比較有限的。

二、台美經貿上意見分歧

首先台灣約有 70% 的豬肉是自產,這與台灣牛肉進口占比 90% 不同。川普政府為了滿足「美國優先」的國家利益需要,對台經貿政策與立場相當強硬。美方相當在意台灣地區開放進口美豬及商標著作權等問題,並將進口美國豬肉議題當作敲門磚,認為蔡政府必須解決後,才能就雙邊經貿議題進行協商。

三、美台實質關係的提昇在雙方內部均存在一定的阻力

美國行政部門與國會的對台政策步調不一。行政部門回歸「一中政策」立場,強調反對單方面改變現狀,支持兩岸通過對話解決分歧。但美國國會則是堅定支持台灣當局,並推動「六項保證法制化」。川普政府在對台軍售上的商業利益考量重於戰略與安全考慮,將制約美台軍事合作的效果。

四、川普政府政策的不確定性

首先川普政府對民進黨當局雖然基本信任但也存有疑慮,如蔡英文雖然答應美方要將其「國防預算」提升到GDP 總量的3%,但實際執行卻存在相當大的難度。民主制度的政府必須面對選舉連任的問題,川普政府執政下,美台關係經歷4年蜜月期,隨著川普連任失敗,是否延續仍要繼續觀察拜登上任後的美台戰略方針。

參、 結論

中國自改革開放至今不過40年時間,已經逐步實現「超英趕美」計畫,屬於中國特色的社會主義模式不停對西方「民主社會」發起挑戰,國際體系也從美國獨霸的體系形成中美兩極體系,在後新冠肺炎時期,全世界不約而同受到這次人類浩劫影響,許多國家仍然無法擺脫疫情的糾纏,然而中國則是動用國家資源迅速控制疫情,把握西方政營仍處於愁雲慘霧的情況下,發展經濟並從新調整腳步,意圖實現中華民族的偉大復興。


兩岸關係一直是中國國家政策的核心議題,但是在蔡英文連任後持續向美國靠攏、美國川普強勢圍堵下,中國與台灣人民的連結進行漸遠,如何打破兩岸隔閡、加深對民族認同感,是習近平所領導下共產菁英們不停在思考的問題。然而身在台灣的我們必須將主動權掌握在我們自己身上,綜觀目前的兩岸關係是屬美國體制下的兩岸關係,蔡英文與民進黨為了持續掌握執政權,向美國做出政治交換,透過兩岸傳統的政治問題、意識形態進行操作,並把握香港混亂時期,一舉加深台灣國民對中國的恐懼,進而維護自己的政治利益。

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