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非京籍儿童如何入学?打破双重隔离

流动儿童 教育隔离 多元融合


▷ 编者按:

昨天,一篇去年的旧文《非京籍孩子上学到底有多难》再度刷屏。现行户籍制度下,无论身处哪个阶层、缴纳多少税收社保,没有户籍的“外地人”面临着同样的苦痛:自己的孩子依然是“流动儿童”,享受不了最基本的教育权利。

C计划一直关注“流动儿童”问题。本文中,主创蓝方阐述了流动儿童平等入学至今仍面临双重隔离,而隔离背后,既有现行教育财政负担机制的缺陷,更有城市管理者对底层劳动者价值的漠视、社会阶层之间的隔阂。建立各级政府分担的教育财政体系、打破分省录取的高考招生制度、开展更为广泛的公共讨论以对城市人口政策形成共识、推广多元融合教育,是打破隔离的最终路径。本文删节版刊发于《教育蓝皮书:中国教育发展报告(2019)》。



流动儿童受教育问题,一直是中国教育公平领域的痼疾。


根据联合国儿童基金会发布的报告《2015年中国儿童人口状况——事实与数据》,2015 年,全国流动儿童有3426万人,留守儿童则有6877万。(编者注:流动儿童是指流动人口中的 0-17周岁儿童。流动人口是指居住地与户口登记地所在的乡镇街道不一致且离开户口登记地半年以上的人口中,扣除市辖区内人户分离者。留守儿童是指父母双方或一方流动,留在原籍不能与父母双方共同生活在一起的儿童。)这意味着在1.03亿父母是流动人口的儿童中,只有三分之一的孩子能够留在父母身边读书生活。


亲子分离,不仅意味着儿童成长中的缺失或家庭的缺憾。公平教育机会的缺乏,带来的更是社会阶层的固化乃至对立。


尽管政府部门一直积极表态要妥善解决流动儿童受教育问题,但这一群体至今仍面临着制度与文化的双重隔离。解决流动儿童受教育问题,不仅需要更加积极的政策倡导,改变城市管理者对底层劳动者的认知问题,更需要积极的公共倡导,打破阶层间的歧视与隔阂。

 

一、流动儿童面对的双重隔离

>>>(一)第一重隔离:制度隔离<<<


三分之二的流动儿童无法跟随父母在城市生活,第一大障碍便是当地公立教育体系的排斥。


1. 公立体系门槛逐步定型

  

2001年,国务院《关于基础教育改革与发展的决定》提出解决流动儿童少年接受义务教育问题“以流入地区政府管理为主,以全日制公办中小学为主”的“两为主”方针。

但是在“以县为主”的义务教育管理体制下,各地政府都为流动儿童进入当地公立教育体系设定了一定的准入门槛与升学限制。

 

(1)准入门槛


 在流动儿童入学环节,地方政府都对父母的背景资历提出了一定要求。达到一定条件,孩子方可入学。条件的设置,通常有两种形式:

 

① 证件制:


家长必须办齐一定的证件孩子方可入学。不同地方根据自身财政情况、当地劳动力供需情况,对证件有不同的具体要求。


例如北京多年来沿用“五证”作为基本门槛:父母本人在京务工就业证明、在京实际住所居住证明、全家户口簿、北京市居住证(或有效期内居住登记卡)、户籍所在地街道办事处或乡镇人民政府出具的在当地没有监护条件的证明。而各区县则在此基础上继续“加码”。例如在通州区,根据《2018年通州区非本市户籍适龄儿童少年接受义务教育证明证件材料审核实施细则》,对于租住在通州区城乡结合部或农村的农民工家庭,孩子想要入学,家长必须提供房屋地契证明、建房屋审批证明、或村委会开具的房屋情况证明。至于“在京务工就业证明”,则必须提供劳动合同和社保权益记录。


对于灵活就业、非正规就业的农民工群体,这基本是无法企及的门槛。


△ 王丹穗 摄,新浪图片出品


② 积分制:

 

另一些地区则推广积分制,父母的背景资历达到一定分数,孩子才有机会进入公立学校就读。


例如在苏州,目前实施的是2015年底颁行的《苏州市义务教育阶段流动人口随迁子女积分入学实施细则(试行)》。具体的入学衡量指标,包括父母的学历水平、技能水平、房产情况、表彰奖励、社会贡献等35项,每项指标都有明确的计分标准,最终以积分分值确定准入对象。例如,在学历一项,大专及以上才有分数,其中大专(高职)是30分,博士研究生为400分;有自有产权房产可得60分,房子越大、套数越多,分数越高,而租房者只要在提供承租房承租合同和全年发票的情况下,每年度才可得10分。


在这样的积分规则下,学区内剩余学位按积分从高到低分配。越是底层的劳动者越受到排斥,其子女进入公立学校就读的机会也就越渺茫。

 

(2)可入学校受限


即便流动儿童家长满足相应资历,并不意味着孩子就能顺利入学。学校学位通常优先满足学区内户籍儿童,只有在有空余学位时才接收流动儿童。无法就近入学的流动儿童,通常由区一级教委统筹协调。最终也有不少孩子因为学校太远而放弃进入公立学校就读。


例如在成都,市教育局披露,2013年中心城区、二圈层的公办小学学位缺额达到2.5万个;随着小学毕业生逐年毕业,初中学位缺额将不断扩大。超大班额的增加、挤占功能室等情况已经出现。国家统计局成都调查队在开展问卷调查时发现,有被调查者反映“升学困难,不能享受本地同等待遇”。

 

(3)升学限制


顺利进入公立义务教育体系后,流动儿童在中考和高考环节面临更高的门槛限制,尤其是在存在“高考移民”风险的省市。在分省录取的高考招生体制下,高考录取存在两类“洼地”:其一是高校教育资源丰富、基础教育质量较高、而本地高考录取线较低的地区,如北京、上海、广东;其二是基础教育薄弱、高校资源较少、考生在高考招生中享有一定的优惠政策的偏远落后地区,如海南、新疆、青海等。这两类高招“洼地”,除了学生的连贯学籍,还会对父母的资历提出较义务教育阶段入学更高的要求。


例如门槛最为严格的北京。北京当前执行的仍是2012年颁行的《进城务工人员随迁子女接受义务教育后在京参加升学考试工作方案》。其中要求,已经具有连续三年初中学籍的流动儿童,如果希望在当地继续升学,父母必须有相关文件证明其已合法稳定就业、在京连续缴纳社保满三年。满足条件后,学生仅能报考中等职业学校,而无法进入普通高中。在高中阶段就读三年后,父母必须证明其合法稳定就业、在京连续缴纳社保满六年,学生才能在北京参加高考,且仅能报考高等职业学校。在明确的升学门槛下,一些即便有资格在义务教育阶段进入公立教育体系的学生,也会选择提前回到户籍地就读,以更早地适应当地应试环境,而不得不与父母分离。


△ 孟德龙 摄


2. 私立学校生存空间步步压缩


因为高门槛而无法进入公立教育体系的流动儿童,往往面临两种选择:进入当地民办打工子弟学校,或回到户籍地留守。


而在一线城市,民办打工子弟学校的生存空间仍在步步压缩。2018年,北京上海两地关停打工子弟学校的行动继续引发公共关注。

 

(1)案例一:北京持续关停打工子弟学校


2018年8月,北京最大规模的打工子弟学校、有着20年办学历史的北京黄庄学校宣告关停。学校遭到关停的直接原因是办学许可到期且校址不再具备办学条件。黄庄学校的土地出租方以学校在租用土地期间“存在转租、建设违法建筑的严重违约行为”为由,决定收回学校租用土地。


至此,在北京石景山区仅剩下一所打工子弟学校。


在城市扩张、疏解外地人口的大背景下,北京关停打工子弟学校的行动已持续多年。据公益组织“新公民计划”调查统计,从2014~2018年,北京民办打工子弟学校从127所减少到102所,在校学生从近10万人下降到4.7万人。

 

(2)案例二:上海关闭纳民小学


2018年6月,上海青浦区15所打工子弟学校的办学许可证全部到期并不再续期,15所学校全部关停。


这15所打工子弟学校,都属于“纳民小学”。纳民,是“纳入民办教育系统管理”的简称。2008年,上海市教委颁布了“农民工同住子女义务教育三年行动计划”,计划在2010年底前关闭所有中心城区农民工子女学校,郊区的农民工子女学校一部分关停,其他的以“政府委托办学”的形式全部纳入民办教育管理体系。


这些“纳民”学校,主要接收的,就是因为城郊公立学校学位不足、学校太远而无法进入公立学校的流动儿童。“纳民”后,上海市财政为这些学校提供一定的生均经费,由政府转移支付以免除流动儿童学费。在政府财政的支持下,这些“纳民”学校的教学质量、师资待遇、硬件设施都得到了一定的改善和保障,“上海模式”也得到学界、媒体的肯定。


但“纳民”后,这些民办学校也需要按照政府方面的统一规定,为学生入学设立门槛。而随着上海人口调控力度的增加,入学门槛也越来越高:


▷  2011年,流动儿童入学门槛为有效的居住证件,父母一方有一年或以上的社会保险缴费记录或街道居委、乡镇村委开具的从事一年或以上家政服务等职业的就业证明。此时,流动人口办理上海市居住证相对简单:持有本市劳动保障管理部门出具的就业登记凭证;按规定缴纳外来从业人员综合保险;与本市用人单位签订期限为半年以上劳动合同或持有个体工商户营业执照。


▷  2013年,门槛上升为父母持《上海市居住证》,或连续三年办妥灵活就业登记且持有《上海市临时居住证》满三年。这时,《上海市居住证》的办理已要求具有“合法稳定就业、合法稳定住所”。而其中,因为租赁住房群体的房东往往不愿意配合租客进行房屋租赁登记备案,流动人口很难办下“合法稳定住所”的证明。农民工群体大多只能想办法办理《上海市临时居住证》,这一证件只要单位出具的集体宿舍证明或者居(村)委出具的寄宿证明即可。但灵活就业登记限定了特定岗位门类(医院来沪护工、农民专业合作社来沪从业人员、来沪家政服务人员、无雇工的来沪个体工商户、社区居家养老服务来沪从业人员),其他行业的劳动者则无法办理。


▷  2018年,门槛再次调整,变为“持《上海市居住证》且参加本市职工社会保险满6个月,或持《上海市居住证》且连续三年在街镇社区事务受理服务中心办妥灵活就业登记”。此时,《上海市临时居住证》已被取消,但《居住证》门槛并无变化。这意味着入学门槛的再次提高


入学门槛提高,加之政府部门加大人口疏解力度,直接的结果便是符合条件可以进入纳民小学就读的流动儿童数量大幅减少。例如青浦联合民办小学向媒体介绍,学校在2009年至2013年,每年都有700-800名学生;2014年,学校秋季学期开学人数降到了500左右。此后学生人数逐年下降,2017年9月开学时仅剩100多人。


因为生源下降,纳民学校的关闭似乎合情合理。但这意味着更多的流动儿童事实上被城市教育体系彻底排斥,只能选择回到原籍地留守



 

>>>(二)第二重隔离:阶层身份的歧视<<<

 

在制度隔离之外,另外一重隐性的隔离,正在慢慢浮出水面——基于阶层身份的歧视

 

例如,一些接收了农民工子弟的公办学校,将本地学生和外地学生进行分班管理,专门为打工子弟孩子成立“民工班””农村班”。


在学校管理者眼中,分班教学不存在歧视问题,而是为了方便管理。在现有的升学体制下,流动儿童升学考试存在障碍。成绩好的打工子弟,初中都会选择回老家继续读书,留下的孩子基础差,例如在北京要升学也只能读职高。而本地的孩子,却几乎全部要备战中考。学习目标不一样,老师的管理和教学方式也不一样,“不得不”分班教学甚至分校区管理。

 

在制度性的隔离下,观念性的歧视和排斥往往被掩盖。在一些城市,当打工子弟陆续进入城郊的公立学校,原住民则会嫌弃当地小学教学质量变差,而进城择校争夺竞争城区优质教育资源。“本地人”和“外地人”的隔离自然形成,但矛盾算不上尖锐。

 

但2018年的苏州勤惜实验小学“隔离墙”事件,却将这种观念上的隔离戏剧化的公然呈现。

 

案例:苏州勤惜实验小学“隔离墙”事件


2018年8月,江苏苏州的勤惜实验小学(下称勤惜小学)在它的校园里竖起了一道隔离墙。勤惜小学有着百年历史,是当地一所颇有口碑的公立学校。这道隔离墙的一侧,是勤惜小学招收的400名学生。他们的父母在学校附近购买了学区房,属于按学区划片就近入学的学生。另一侧,则是800名来自立新小学的学生。“立新小学”是一所打工子弟学校,由于校舍面临腾退,学校被关停,学生亟需安置。教育部门几经协调,将立新小学的学生安顿到了勤惜小学的闲置教室里学习。


△ 透过“隔离栅栏”看勤惜小学的校园


按照教育部门的说法,安置的学生将被单独管理,“坚持独立运营、独立管理,独立的教学和活动空间”。

 

但勤惜小学的家长们纷纷对这样的安排表示反对,主要的理由有两类:


第一类理由,认为这样的安置不公平。当地学校的入学规则是“按学区招生”。为了获得优质教育资源,家长们早早准备,购置房产。但立新学生的到来,打破这一规则,本质是让非学区的学生抢占了本学区资源。


第二类理由,则担心这些“外地小孩”学风不正、素质较低,影响孩子学习。更何况勤惜小学的孩子都是低年级的学生,立新小学则是三到六年级的大孩子,家长们忧心校园暴力和安全隐患。

 

而教育部门对这些担忧的回应,则是竖起一道隔离墙。安置的立新小学将独立运营,学生进行独立管理,有独立的教学和活动空间”。

 

隔离墙的树立,引起社会舆论广泛关注。但家长们的担忧,却在公共舆论场上得到不少认同。其背后是群体无意识的假设:下层阶级的孩子是顽劣的、素质低下的,会对“中产阶级”的孩子形成威胁,带来不良影响。这样的偏见极其广泛,成为流动儿童在城市生活不得不面对的第二重隔离

 

制度的隔离与阶层的隔离,最终的结果是让流动儿童无法在城市接受合格的教育,或者被迫失去父母的陪伴,带着“次等人”的自我认同成长。



二、隔离缘何存在


>>>(一)制度隔离的根源<<<


1. 能力问题


在当前的财政体制下,区县一级的地方政府财政承担了接纳流动儿童入学的主要责任。对于流动儿童接受义务教育问题解决较好的省份,2008年的《国务院关于做好免除城市义务教育阶段学生学杂费的通知》中提出,中央财政“予以适当奖励”。据统计,2008年至2015年中央财政累计安排进城务工人员随迁子女接受义务教育奖励资金610亿元。粗略计算,八年间年均76.25亿元,而教育部公布的义务教育阶段随迁子女年均约1200万人,人均获得的中央补助资金为600多元。


2015年,《国务院关于进一步完善城乡义务教育经费保障机制的通知》取消了中央奖补政策,但是提出了统一“两免一补”和生均公用经费基准定额(中西部小学为每人600元,东部为每人650元),这部分经费可随流动儿童流转。


换句话说,地方政府每接收一名流动儿童,可获得中央财政600多元的生均公用经费。但这一数额,相较各地不断上涨的生均经费可谓杯水车薪。例如2017年,北京小学生均一般公共预算教育经费支出30016.78元;上海生均教育经费20676.54元。在深圳,2016年的小学生均教育经费为16425.18元。


对于流动儿童流入地而言,接纳越多的流动儿童,意味着当地财政的负担越重。

 




2. 意愿与认知问题


客观的财政压力,让地方政府不愿无条件地接纳流动儿童。而当地一些居民也因此对流动儿童入学持有敌意。尤其在高考分省录取制度没有根本性改变的情况下,接收流动儿童不仅仅意味着本地儿童的教育资源被稀释,本地学生要面临的升学考试竞争强度也会大幅提高。


在这样的背景下,地方政府自然要为可以享受当地义务教育的流动儿童划定门槛。其基本逻辑不难理解:当父母为该地区的发展做出了贡献,子女才有资格享受对等的公共服务。



因此,在“证件制”下,父母被普遍要求证明自己合法纳税、缴纳社保,有稳定的职业和居所;“积分制”下,父母的学历越高、专业技能越高、资产越多、纳税越多,子女就越有可能享受平等教育。


这样一种制度设计,看起来是在强调权利义务的对等,却有两个被忽视的问题:

 

(1)漠视底层劳动者的价值


城市是一个生态系统。无论收入高低、阶层高低,不同岗位的劳动者都在创造价值以维系整个城市的正常运转。


无论一座城市的产业如何升级、城市中产的消费如何升级,永远需要一个个具体的劳动者——且大多数时候是外来务工者去满足各种基本需求。从快递外卖,建筑家装,餐饮家政到环卫安保,提供这些服务的人,需要路边摊、需要批发市场,需要更“低//端”服务和产品满足他们的需求。尽管这些岗位通常技术含量低、收入低,可替代性强;这些人可能没有稳定的居所,也没有稳定的就业证明,但一旦失去他们,城市也将瘫痪。


当前各个城市为流动儿童设立准入门槛时,在评价其父母为城市作出的贡献,沿用的标准并不公允,缺乏对底层劳动者价值的充分肯定。



这种对底层劳动者价值的漠视,与城市人口管理理念有关:大城市的发展究竟需要什么样的人?


中国大城市的人口政策,始终以“控制人口数量”为主线。人太多,几乎成为管理者与社会的共识。人们容易看到的,是各种“城市病”:交通拥堵,空气污染,房价飞涨。但将这些城市病仅仅归咎于“人口过多”,并不公允。以东京为例,拥有3800万人口的东京,核心区人口密度甚至超过北京。但在北京为交通拥堵、空气污染困扰之时,东京却并没有出现严重的城市病。人口并不是决定交通拥堵与否的关键,更为核心的变量,在于城市的公共交通供给与道路交通规划。例如,东京每平方公里有1.3km的轨道里程,有1个轨道交通站,而北京每平方公里仅有0.4km轨道里程和0.2个地铁站;北京道路总长度为43935km,而东京为173632km,是北京市的3.9倍。



当城市管理者对自身的规划管理水平缺乏反思和切实提升的情况下,解决“城市病”的出路往往落到了人口控制之上。既然人口过多,必然有一些人是“多余”的。


事实上,城市的扩张发展、人口的流动有其自身规律。劳动者会平衡在某一个城市生活的成本收益,城市生态无时无刻都在自动地“优胜劣汰”。无法在某个城市谋生的人,自然会被“淘汰”,选择其他城市或返乡就业。而当前的城市人口管理政策,却是通过行政力量设定“控人”指标,进行人为筛选。


地方政府出于自己的政绩需求,必然会追求更高的税收收入,引进高端产业,留下高学历、高收入的人才;与此同时,许多城市管理者依然对“花园城市”存有迷思,追求城市规划的整洁、统一,将流动摊贩、城中村都视作市容市貌的毒瘤。当城市管理者单方面以他们的利益、审美为城市人口流入划定门槛时,底层劳动者自然成为了被排斥的对象。尽管在“迁徙自由”的保障下,流动人口不再被野蛮粗暴的统一“遣返”,但却在生活工作的方方面面都收到“驱逐”的信号。例如在2017年底,北京以消除消防隐患为由,大规模整治群租房、违章建筑,居住于此的底层劳动者遭到强制驱赶。消除消防隐患这一管理目的是正当的,但一个负责任的城市政府应该做的是提供相应的公共服务,配备必须的消防措施,保障低收入人群基本的、安全的居住环境。


被驱逐、排斥的底层劳动者,有的选择离开大城市。所谓的“人口调控”的手段,因此看来卓有成效。2017年,北京的常住人口首次出现负增长,比上年降低2.2万人。上海的常住人口为2418.33万人,比上年末减少1.37万人。


但还有很多人,在平衡收益后仍然选择留下。对他们而言,大城市的生存条件尽管艰辛,但比起其他城市或返乡,仍有着更好的收入和发展前景。种种控人政策,意味着他们在大城市的生存境遇越发艰难。亲子分离,则是他们首先要付出的代价。



(2)子女因父母的过错而“连坐”失去教育机会


即便我们承认,某些职业、岗位的劳动者对城市发展的贡献确实更少,是否就意味着排斥其子女入学具有正当性?在最极端的情况下,父母在城市没有合法职业,小偷小摸甚至犯罪为生,那孩子也应该失去平等入学的机会吗?


例如在苏州,根据流动人口积分规则,违反计划生育政策、违法犯罪、具有失信行为,都是扣分项,且扣分分值“不限”。当孩子需要依据父母的积分入学时,这意味着立法正将家长的过错转移到其子女的身上,子女将因家长的过错而受到惩罚。

 

有人认为,排斥这些流动人口子女在当地入学并无不妥,这样做并没有剥夺他们的受教育权。这些孩子返回原籍后,可以进入当地公立教育体系接受教育。


然而,对于儿童而言,除了受教育权,在父母身边成长、亲子团聚,也是其基本人权。《儿童权利公约》明确规定,缔约国应确保不违背儿童父母的意愿使儿童与父母分离。但现在的做法,却是因为父母的“过错”,迫使这些孩子与父母分离成为留守儿童,让这些孩子失去完整的家庭教育。


在过去很长一段时间里,亲子分离的痛苦被宏大叙事所忽略。远离父母的第一代留守儿童已经长大,个体的痛苦似乎不值一提。但近年来,与留守儿童相关的恶性事件频频发生。有的是留守儿童因为监护的缺失被不法分子侵犯,有的是留守儿童出现心理问题而自杀,还有的则是留守儿童违法犯罪。在2018年发生的一系列恶性社会事件中,如滴滴顺风车乘客被害案,人们在嫌疑人的身上看到留守儿童、养育缺失一系列的标签。最高人民法院研究室在2012年发布的统计数据,留守儿童犯罪率约占未成年人犯罪的70%,还有逐年上升的趋势。在四川省检察机关近年办理的未成年人犯罪案件中,留守儿童犯罪人数约占未成年人犯罪人数的80%。人们无法预料或控制,这一代人成长的缺憾,会否演变成对社会的怨恨与报复,最终成为整个社会为教育制度的隔离而付出的沉重代价。

 



在一些人看来,所谓的亲子分离,是父母不负责任的选择。他们完全可以陪伴孩子返乡,留在原籍地工作生活。事实上,让父母返乡的提法,与当下的城镇化趋势完全相悖。农民工之所以选择外出打工,是基于对城市与农村工作成本收益的理性衡量,他们必须选择收入更高、就业机会更多的地方,才能避免陷入贫困,才有希望实现阶层跃迁。将孩子留在老家,是面临种种制度隔离后不得已的做法。政府和社会应该做的,是消除这些障碍,让孩子可以随父母进城生活,而不是要求打工群体放弃更好的收入和发展,逆城市化而返乡就业。


 

>>>(二)身份隔离的偏见<<<


流动儿童遭遇的第二重隔离,事实上也与人们的认知有关。

 

在勤惜小学的隔离墙事件中,大量的留言展示着人们对流动儿童的偏见。


那些小孩爸妈都没空管,没什么家教。
一天到晚打架斗殴,很容易把其他孩子带坏。
……


这样一些言论,大多是以偏概全的刻板成见。但这些刻板印象的形成,也并非毫无依据。


在一系列实证研究中,因为父母养育方式不当、学习生活环境不稳定等一系列因素,流动儿童被视作心理健康的高危群体,问题行为的总检出率也高于其他群体。但是,以部分孩子存在的行为问题为整个群体贴上标签,无疑是不公平的。对于已经出现一些问题行为的孩子,成长过程中仍有相当的可塑性,好的教育和引导对其健康成长尤其关键;而这种标签的排斥和歧视,只会进一步恶化其成长环境。


对于城市家庭而言,父母自然希望孩子的同伴健康阳光、教养良好。在家长们过度夸大、担忧流动儿童可能给自己孩子带来的不良影响时,往往被他们忽略的是,一个多元化的教育环境将会为孩子的成长带来的好处。孩子得以接触不同背景的同伴,分享不同的文化视角。在日常的交往和接触中,培养同理心,了解社会的复杂多元,反思自己的身份特权,养成开放心态与多元视角——这对孩子而言,更是一生珍贵的财富。


一个阶层隔离的教育体系,对被排斥的阶层而言无疑是一种伤害,即便隔离下的教育在表面上是平等的(如硬件设施、师资、课程),孩子也很容易带着一种“自己是次等人”的自我认同成长;而对于排斥弱势阶层的群体,他们也失去了多元的成长环境;更为重要的是,一个隔离的教育体系无法促成不同背景、不同阶层学生的融合,而这是建立社会共识、减少群体冲突,成为构建一个宽容、多元社会的基础。

 

三、拆除隔离墙


1. 建立各级政府分担的教育财政机制


对于流动儿童教育问题的制度改革的目标,学界早有共识:保障流动儿童留在父母身边接受平等的公立教育。


要达成这一目标,要解决的第一个问题便是能力问题:确保流动儿童流入地有充分的预算为其提供合格的教育。


首先需要建立各级政府分担的教育财政机制。国家、省、市、区县需要明确义务教育经费的支付比例,并提高省级与中央的支付比例。


其次,中央层面需要重新考虑在不同区域间转移支付的资金比例。根据2018年《国务院关于推动城乡义务教育一体化发展提高农村义务教育水平工作情况的报告》,中央财政教育转移支付由2016年的2817亿元增加到2018年的3067亿元,80%用于中西部农村和贫困地区。中央财政教育转移支付从东部发达地区转向中西部贫困地区,看似无可厚非。但流动人口是大量从西部流向东部,如果要期望并鼓励他们带着孩子一同流动,有学者认为中央需要适当提高向东部流入地区的转移支付比例。


再次,尽管当前义务教育阶段中央支付的生均公用经费已实现“钱随人走”,但人均600多元的经费力度远远不足。生均公用经费外,流动儿童可带走的经费项目和金额还需要进一步扩大及增加,才能对流入地财政形成有效支持。



2. 改革分省录取的高考招生制度

 

改革义务教育阶段的教育财政机制,能破除流动儿童留在父母身边接受义务教育的客观障碍。但升学障碍不废除,流动儿童最终仍然面临和父母分离的局面。


现行的分省录取制,依然沿用计划经济的基本思路,人为确定不同省份的录取指标。在高等教育资源丰富的省市,因为受制于地方财政的补贴和土地供应,高校录取指标多向本地学生倾斜;而这些省市又吸引了大量外来人口,一旦开放异地高考,本地学生的高考竞争压力将大幅提升,引发“当地人”和“外地人”之间的巨大利益冲突。


要为彻底开放异地高考清除障碍,需要打破分省录取制度。实行全国统一高考,高校依据学生的成绩和其他考量指标决定是否录取一个学生,而非人为制造不同省市间的录取不公。

 

3. 更广泛的公共讨论:看见底层劳动者的价值

 

要让大城市的管理者愿意接纳流动儿童,除了减轻其财政负担,更需要改变的是其人口管理的基本理念。无论是对城市管理者还是城市居民,需要更多的实证研究与公共倡导,让他们看到底层劳动者的价值


例如有媒体在2017年北京大规模清理外来人口后追踪拾荒群体境况。北京日产垃圾2.3万吨左右,而外来拾荒者担任了重要的垃圾分类的工作。拾荒者不断被城市管理者驱赶的同时,是北京垃圾的非正常增长。据美国南加州大学环境史硕士陈立雯研究,2017年北京垃圾的非正常增长已达3%,几乎全都来自未能被妥善分类、回收的废品。


又例如,一些经济学者对流动人口带来的经济发展效应进行量化。许学珍(2013)的流动人口对经济增长的贡献率模型测算结果表明,2000-2011年期间北京市流动人口对经济增长的贡献率均在20%以上,且总体呈现上升趋势。张力(2015)的研究认为,虽然流动人口中有大量并未参加社保或者缴纳个税,但是流动人口的消费对于地方税收的贡献仍然非常可观。


城市管理者需要更公允地对待底层劳动者,尊重城市发展和人口增长的客观规律,从提升城市管理水平、规划水平的角度出发,切实解决城市病;尊重底层劳动者的尊严,为其匹配相应的公共服务和基础设施,保障其基本的社会经济权利。


△ 深圳无法升学读初中的非深户小学毕业生,图源:绿色蔷薇


4. 推广多元融合教育

 

真正要打破对流动儿童的隔离墙,还需要打破阶层间的隔阂。否则,打破制度的隔离后,流动儿童面临的仍将是“隔离但平等”的教育环境,这本质上仍是一种歧视性的教育模式。


而要破解对流动儿童的偏见,多元融合教育的理念需要被更大范围地倡导。


首先是在微观的教育环境中,教师需要不断强化和推广平等、尊重等理念;在相应的社会课程中,帮助学生理解阶层、贫困等问题的复杂性。当下已经有一些学校、教育机构在这方面做出尝试。例如通过PBL(项目式学习)的方式,走访城中村、拾荒村,让学生了解城市贫困、城市化等议题。


其次,打破阶层之间的隔离还需要政策层面的顶层设计。例如禁止将流动儿童单独分班,避免在某一所学校集中入学、分散到学区不同学校就读,等等。


因社会阶层分化而形成的教育隔离,并不是中国城市化大背景下的独有问题。例如在巴黎的18、19区,阶层分化现象非常严重。富裕阶层的家长将子女送到私立学校,公立学校则集中了贫困阶层的儿童。2016年,法国教育部在巴黎18、19区开展了一项融合教育的实验。这两个区域重新设立了三所“混合初中”,通过合并不同阶层集中的街区里的公立学校,而“强行”实行阶层的融合。这些“混合初中”,也会因为其实验性质,获得更多的教育资源支持。2018年,法国公共政策中心对这项实验进行了评估,认为结果“令人鼓舞”,家长基于回避心理把子女送到这些街区内的私立初中的比例明显下降。


这样一些阶层融合的教育实践值得国内教育政策制定者、研究者的重视,以寻找更适合中国语境的阶层融合教育的方式

 

流动儿童的教育困境,既有教育财政制度的客观制约,更有城市管理者和城市居民对底层劳动者的歧视和偏见。打破制度和观念上的双重隔离,真正推动政策制度变革,仍然需要大量基于实证研究的公共讨论,让社会就城市的人口管理、底层劳动者的重要价值、贫困阶层问题的复杂成因等议题形成更为广泛的共识。一个真正尊重每个人的价值和尊严的社会,才可能是一个公平、公正的社会。




参考文献:

[1] 国家统计局成都调查队:《随迁教育有保障存在问题不容忽视——成都市农民工随迁子女接受教育情况调查报告

[2] 樊朔:《1800打工子弟告别北京黄庄学校:建校20年后关停》,财新网,2018年08月16日

[3] 新公民计划一线调研获得的估算数据,截至2018年10月,暂未正式发布

[4] 阿七:《关停倒计时:上海15所农民工子女学校最后的学期》,芥末堆,2018年5月8日

[5] 重庆晚报:《民工子女教育之惑:集中保护还是融入城市》,2007年9月13日

[6] 邱海鸿:《八百余名“菜小”生被安置,苏州百年名校拟校内设“隔离门”》,澎湃新闻,2018年8月24日

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[10] 李燕、王芳:《北京的人口、交通和土地利用发展战略:基于东京都市圈的比较分析》,经济地理,2017年第4期

[11] 王海亮:《北京2017年末常住人口2170万人 17年来首现负增长》,北京晨报,2018年1月20日

[12] 国新办:《上海举行新闻发布会介绍2017年上海市国民经济运行情况》,2018年1月19日

[13] 2018年8月24日,浙江乐清一名20岁的年轻女孩在乘坐滴滴顺风车时被司机强奸并杀害。此事引起社会广泛关组。

[14] 谢文英,《关爱留守儿童,司法保护发力》,检察日报,2015年10月26日

[15] 刘朔、刘艳芳、王思钦、刘红升:《父母教养方式对流动儿童问题行为的影响研究》,西安交通大学学报(社会科学版),2015年7月刊

[16] 李楠:《数据解析:流动儿童义务教育财政制度的现状、问题与对策》,城市观察网,2018年11月26日

[17] 赵晗:《“北京切除”后,20万拾荒者去哪儿了?》,端传媒,2018年1月8日

[18] 城市化观察网汇编:《流动人口对经济发展贡献有多大?15份经济学研究告诉你答案》,2018年9月7日

[19] 许学珍:《北京市流动人口对经济增长影响的实证研究》,首都经济贸易大学硕士论文, 2013

[20] 张力:《流动人口对城市经济贡献剖析:以上海为例》,人口研究,2015年第4期

[21] Mathilde Costil, Sylvie Gittus , Audrey Lagadec and Véronique Malécot:《AParis, les premiers résultats de la mixité scolaire》,Le Monde,2018年9月6日




作者:蓝方

C计划联合创始人,毕业于中国政法大学和法国巴黎政治大学,曾任《财经》杂志、财新传媒公共政策资深记者。


说明:本文删节版刊发于《教育蓝皮书:中国教育发展报告(2019)》。《教育蓝皮书:中国教育发展报告》是由21世纪教育研究院院长、国家教育咨询委员会会员杨东平主编,将其与21世纪教育研究院作为“独立的民间教育智库”的使命相契合,致力于从民间的立场和视角来记录、透视和研究教育问题,聚集教育界内外的民间智慧,注重突破与变革的阐述,积极参与和影响教育现实,推动教育发展。该书由社会科学文献出版社出版,是“十二五”“十三五”国家重点图书出版规划项目皮书系列的经典品牌之一,入选中国社会科学院创新工程学术出版项目。


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