peihuayü

關注東南亞的政治經濟和能源轉型,以及中國海外投資及基礎建設。目前在北台灣,曾在北京、香港和仰光工作和生活。更常以英文寫作。個人網站:peihuayu.net;推特 @PeihuaYu

被中緬油氣管道改變的緬甸村莊

中緬油氣管道的建設歷時近十年,經緬甸軍政府和民選政府更迭考驗。但這項能給緬甸政府帶來利益的能源基建工程,卻難以得到當地普通民眾的諒解。管道工程隊村民賴以維生的土地的攫取、生活形態的衝擊,讓他們感覺到自己成為被剝奪的對象。如何與當地社區形成更良性的互助互益,是期望做到良善管理的企業與外商無法繞過的難題。

首發於2019年4月23日《財新世界說》

作者 張夢圓 余佩樺 發自 緬甸仰光、馬圭、德林達依
編輯 苗碩

當中國人主導修建的油氣管道要穿過緬甸村民吳橄(U Kan)的村莊時,他對這個相鄰的大國還所知甚少。

世代生活在緬甸中西部密林深處的阿休欽族農民 ,生計仰仗自然饋贈,日子清貧傳統。村莊在夜裡墜入黑暗,樹杈末梢繁星作伴,也會有人家拉動小戶型發電機,製造唯一有節奏感的現代機械噪音。

而當運送天然氣和原油的並行管道要穿過馬圭省唵培地區,兩條巨龍叩響了美拉村(Myay Latt)的柴扉,要突進吳橄和鄰捨們腳下的土地,並繼續昂首北上。

當他帶領村民站在沒有事先通知,就轟隆開進村莊的推土機和挖溝機前試圖阻撓施工時,地方官員帶著威脅的口吻說道:這是政府的項目,你在干擾政府的項目!

抗議無濟於事,施工隊推倒了村民擁有的100英畝(注:1英畝 =0.404686公頃)土地中20英畝的樹林為管道開道,其中就有一棵村民們敬奉的百年參天大樹。

村裡世代信奉原始神靈宗教的阿休欽族人會在這棵特殊的大樹下操辦祭葬儀式。每當村中有人去世,親眷會先將遺體在家中停放三四日待屍體開始腐爛,用實心柚木做擔架運至樹下,採用祖輩遺傳的特殊技巧焚化死者,實現骨肉分離,只將完好的骨頭取出放入名為「要土」(當地語言Yout Tu)的盆中。

緬甸阿休欽族葬禮上的骨桿,存放死者骨頭的盆擺在旁邊 / 受訪者提供

存放死者骨頭的盆都會擺在「骨桿」(當地語言A Yoe Tie,緬甸語Bone Pole)旁邊,意味著落葉歸根。骨桿雕刻著精美的神靈和惡魔,這些令人悚然又驚詫的死亡作品有種精緻的怪誕美,以致常被盜竊至泰國如普吉島一帶,被偷偷販賣。致敬死者的骨桿儀式是本地人一代代傳承的傳統。

這棵百年大樹數年來行使著村落高堂廟宇般的聖地職責。當大樹被砍掉後,村民們被迫分散到其他地方祭祀祈禱,甚至有人到鄰村「借」別人的百年大樹來進行複雜又盛大的祭祀儀式。人們感到屬於本村獨有的「根」被切斷了,迷信靈魂的欽族祖先流傳一種說法,如果將焚化地點轉移至他處,將會給死者的在世親屬帶來厄運。

「這片叢林是我們的生活,我們的傳統,我們的文化,我們的宗教以及我們的信仰。」

施工隊離開後,依賴森林資源維持生計的阿休欽族農民發現,溪水中的魚蝦慢慢在減少,百種生物只剩下二三十種,後來湍湍水流也消失在鬆動的土壤里。於是,人們更將每況愈下的生活歸咎於大樹沒了,好運也沒有了。

「這片叢林是我們的生活,我們的傳統,我們的文化,我們的宗教以及我們的信仰。」身為社群領袖的吳橄說。

吳橄在社區森林委員會辦公室接受採訪,右上方懸掛嶄新的2019年昂山素季掛曆 / 張夢圓

層級的官員告訴他,這項中國和緬甸政府層面聯合的龐大項目是無法停止的,他也無權索要賠償金,因為這些錢屬於緬甸政府下的林業部。他在整個施工建設過程中沒有見到任何一個中方代表來與他溝通。

他感到村民們的利益被殘酷攫取,遠在中國西南省份的縣市將享受到油氣管道高效輸送來的能源,而萬家燈火的背後,則是吳橄和他所在村莊做出巨大犧牲的代價。

高層設計

從2004年就開始醖釀的中緬油氣管道,是繼中國西北的中亞油氣管道、東北的中俄原油管道、東部的海上通道之後的第四大能源進口戰略通道,從項目設計伊始,就帶有自上而下的戰略意義,以期形成中國原油進口渠道的多元化及網狀化。

中緬天然氣管道始從皎漂港,原油管道起自馬德島,隨後並行建設,從雲南瑞麗58號界碑進入中國。

中緬油氣管道示意圖 / 世界說

管道近800公里的緬甸段從西向東穿越遍布寺廟和千年塔林的佛國,經過若開邦、馬圭省、曼德勒省、撣邦四個緬族與少數族群不均聚居的省邦,以及克欽獨立軍、巴郎國家解放陣線、南北撣邦軍等多個戰火頻仍的「民地武」控制地區。

外界理解這條管道意義時,常提及中國希望藉此破解過於依賴馬六甲海峽運輸進口石油的困局。但實際上,不論在過去還是未來,馬六甲海峽的運輸功能都不可能被取代。

2017年,經過馬六甲進入中國的石油佔總進口量的85%,天然氣約10%。中緬油氣管道的分流對比中國整體石油及天然氣進口增長而言只是杯水車薪,2018年中國天然氣進口1254億立方米,石油4.6億噸,而同年海關總署中緬油氣站申報進口天然氣31億立方米,原油管道從2017年6月投產一年後輸油1000萬噸。

而部分觀察人士則從宏觀地緣戰略意義出發,強調中緬油氣管道的潛在價值。有研究人員直言,與緬甸的同盟關係堪比朝鮮對中國的「屏障」作用,為中國在南海問題上同東盟國家周旋提供砝碼,並確保在印度洋的長遠利益。

國家發改委原副主任、前能源局局長張國寶在著書中提供中緬油氣管道修建的另一個國內緣由:中國西南部省份地區沒有原油供應和煉油廠,所需油品全靠蘭成渝成品油管道以及沿長江逆流而上的船隻,運輸安全問題在汶川地震救災中更加突出,險些決口的唐家山堰塞湖就有衝垮這條能源動脈的危險。

2009年3月26日,在中共中央政治局常委李長春和緬甸副總統見證下,張國寶與緬甸能源部部長倫迪簽署中緬油氣管道建設備忘錄 / 《篳路藍縷——世紀工程決策建設記述》

國家發改委要求中石化、中石油及中海油調研分別撰寫原油管道前期研究報告。2005年,時任緬甸能源部部長倫迪(Lun Thi)准將提議中國應一並考慮開展天然氣管道。2006年1月,緬甸總理梭溫訪華並簽署天然氣貿易備忘錄。同年全國「兩會」上,91名來自雲南的人大代表聯名提交《雲南省代表團關於修建中緬石油管道和在雲南建設石油煉化基地的建議》。

發改委向國務院呈遞開展中緬油氣管道工作請示報告,後者批准同意後,責成中石油一家公司承擔業主單位角色。報告中提及這樣做的原因是「該項目政治上較敏感」,且相比之下,資金、技術、生產管理經驗更強的中石油更能勝任。

經過四年的項目設計及與緬方反覆的協商溝通,2010年6月3日,時任中國國務院總理溫家寶和緬甸聯邦政府總理登盛共同宣佈造價50億美元的中緬油氣管道正式開工建設。

項目從孕育到開工,無不體現「高層路線」運轉和思維模式,與東道國民間社群的溝通從設計初始就是缺位的。

而這一年11月7日,緬甸舉辦20年來首次議會選舉,軍政府組建的鞏發黨在這場昂山素季所在政黨抵制的大選中贏得壓倒性勝利。深度參與中緬油氣管道項目的倫迪准將,也一夜間轉變了身份,成為仰光坤仰公鎮(Kungyangon)的國會議員。

中緬油氣管道於2013年1月1日入土鋪設狀況 / 受訪者提供

管道的地面工程甫一開啓,就捲入了緬甸蹣跚起步又歷經反覆的政治經濟轉型改革進程中。被視作管道項目在緬甸政府內最關鍵支持者副總統丁昂敏烏(Tin Aung Myint Oo),在2012年不堪壓力被迫以健康為由辭職出家。這位強硬的丹瑞親信的出局,挫傷中方重視軍政府要員為項目背書的路徑。

緬甸政府本應將能源帶來的豐厚收入回饋民生,但對於一些管道過境地區居民來說,生活水平卻不升反降。

脫下軍裝的登盛總統提出「以人為本的發展戰略」,希望全面的市場化改革惠及當地社區,但改革步伐分布不一。地方行政及關鍵部門的經濟活動,仍習慣於以陳舊的、壓制的行事邏輯來實施國家名頭的項目——土地強徵、官員腐敗、信息缺乏透明度等指責不絕於耳。

緬甸政府本應將能源帶來的豐厚收入回饋民生,但對於一些管道過境地區居民來說,生活水平卻不升反降。而中方公司也因為本地合作方的腐敗及不負責任的行為屢受指責,承擔當地社區對管道項目的怨恨。

本地代理

攸關本地居民切身利益的徵地及後續安置事項由緬方全權負責,當法律依據模糊、地方政府管理失位的狀況下,外資項目不可避免地落下不得民心的印象。

吳橄被兩次請到地方官員辦公室,緬甸油氣公司(Myanma Oil and Gas Enterprise,簡稱MOGE)代表、土地部和林業部的官員也在場。他要求項目公司按每英畝650萬的價格支付村民共計1.3億緬元(約56.7萬人民幣)的土地賠償金。

與軍方有密切關係的緬甸油氣公司是緬甸國家能源壟斷公司,代表能源部掌管整個國家的油氣行業命脈,所有計劃進入緬甸市場的國際公司必須與其合作,其也是中緬油氣管道的本地合作方。

地方官員提到曾給村民發放森林歸社群所有的土地使用證,因此從所有權上,森林屬於國家,不屬於吳橄代表的村民。阿休欽少數民族曾成立委員會,向林業部提交在森林保護區建立100英畝共有林的申請,以阻止過度採伐,於2006年3月獲得批文。村民們與政府簽署的土地租賃合同為30年期限,到期可再延續。

在管道進入村莊之前,政府從未介入過與本地人的土地所有權糾紛,也從未就土地徵過稅。林業部在保林方面曾與本地村民保持著互信,並提供許多技術支持。委員會認為自己並非林業部的下屬機構,有權獨立運營共有林。

但在管道項目帶來的豐厚報償面前,官方機構與本地居民分道揚鑣。林業部濫用委員會的長期信任,不但無視村民對管道穿過共有林的抗議,還瞞著委員會與項目方進行「諂媚的」協商。他們告訴管道分包印度公司,山區人沒受過教育、不會講英語,還以極低價格估算共有林中珍貴的柚木。

因此當挖掘機進入森林時,毫不知情的村民才意識到利益被出賣。緬甸油氣公司的官員透露,項目方已將管道佔用的20英畝土地的4000萬緬元(約17萬人民幣)土地賠償金直接付給了林業部門。

中緬油氣管道經過的21個緬甸城鎮所使用的土地與農作物賠償協議文件格式並不統一,甚至相鄰村莊的賠償金標準都不一致。

馬圭省仁安羌坤素村的丁溫(Tin Win)與緬甸油氣公司交涉賠償金的經歷從來就沒愉快過。他耕種的3英畝土地因管道經過要被徵用30年,油氣公司的負責人口頭承諾會支付30年土地及農作物賠償金。2011年,丁溫和大部分村民們收到三年賠償金;2013年,他又收到兩年賠償金,但聽聞村中有人沒有收到第二次賠償;之後便再無下文。

馬圭省仁安羌伊洛瓦底江邊,中緬油氣管道穿過地區留下的廢棄管道 / 張夢圓

直到2018年4月,他才從緬甸油氣公司那裡收到賠償合同的複印件,此前的七年時間里,對方常以給合同會帶來麻煩為由反覆推脫。村裡沒有拿到賠償金的人只能各顯神通,各自尋求解決辦法。有人因曾在軍隊服役認識丹瑞將軍的朋友,靠關係層層施壓才拿到屬於自己那份的賠償金。

中緬油氣管道在仁安羌穿過緬甸「母親河」——伊洛瓦底江河床下方,鋪設兩條主管道和兩條輔助管道。全長5.6千米的伊江定向鑽穿越是中緬油氣管道最為艱難的工程段之一,而在每年6到9月的雨季,伊洛瓦底江經常泛濫。2017年8月,由於密集降水影響,伊江河流改道造成穿越處河床下切、河岸東移,油氣管道有60米露出河床懸空江中,管道安全產生險情。

伊洛瓦底江「穿越」為中緬油氣管道最為艱難的工程段之一,管溝在大地留下空中可見的印跡(攝於2014年1月12日) / Google Earth

2018年2月,中方施工機具設備和物資到達伊江兩岸,進行備用管道切換作業。丁溫回憶,這似乎是中方企業官員及工程師在管道建設完成後,又出現在村莊的少數幾次之一。村民們將中國員工圍起來抗議,質問為何他們只支付了五年賠償金。不知所以的中方堅持解釋,早已向緬甸有關部門一次性支付了30年全額賠償金。這樁蹊蹺戲劇的對峙因中間人的缺失而不了了之。

中石油曾在2013年8月罕見地就中緬管道徵地爭議提出回應。其發給國際非營利組織企業責任資源中心的中文聲明稱,徵地嚴格遵循緬甸相關法律法規,程序與賠償標準明確、嚴謹、規範,經過多級政府部門的審批。土地賠償標準關係到土地所處位置、土地類型、作物種類等多重因素, 不能簡單的類比高低。所有土地賠償款均由土地所有者以緬幣現金的形式親自領取,土地賠償協議的簽署也是公開的。

中石油曾在2013年8月罕見地就中緬管道徵地爭議提出回應,但村民仍認為,「他們奪走了我們的天然氣和石油,對我們的國家是一種損失」。

該聲明另指出,即使在2012年底緬甸新土地法頒布後,永久徵地的青苗賠償年限從原本的五年降為三年,針對尚未完成手續的部分村民,中石油仍按照原有標準賠付。

「這個項目不會讓任何人受益,不會是緬甸,也不會是我們地區,」吳橄說,「他們奪走了我們的天然氣和石油,對我們的國家是一種損失,那些資源本應為緬甸人所用,但現在他們賣給了其他國家。」

利益分配

吳橄的想法,大體代表普通緬甸人對外國人涉足本國能源生意的敵意。但中緬油氣管道的情況則複雜得多,緬甸在其中的角色既是輸氣管道的天然氣供應國,也是輸油管道的原油中轉過境國,利益層次輕重有別。

管道原油來自中東和非洲,與吳橄的設想不同,這些原油非但不是從緬甸獲取,反而要在緬甸境內分輸口每年下載不超過200萬噸,即設計能力2200萬噸/年的9%,以滿足緬甸本國能源需求和經濟發展目的。

而天然氣來源是由韓國、印度、泰國等多國外方公司在緬甸印度洋大陸架若開盆地A1、A3海上氣田共同開發,其中韓國大宇國際公司對氣田擁有51%的股份,中國不參與上游資源開發。按協定天然氣在緬甸下載不超過20億立方米,而天然氣管道設計年輸氣能力為120億立方米,下載量達到16.7%。

中國石油天然氣集團有限公司是兩條管道的控股股東。在中石油旗下,負責中緬油氣管道設計、施工、執行、擴建和維護的單位是註冊於北京的「東南亞管道公司」。2010年6月,中石油通過東南亞管道公司,同其他國家股東,在香港分別為天然氣管道與原油管道註冊了項目公司,隨後在緬甸登記為主營「陸路運輸與管道運輸」的外資公司。

「東南亞原油管道有限公司」股權較為單純,中石油持股50.9%,緬甸油氣公司持股49.1%。

「東南亞天然氣管道有限公司」則是由「四國六方」持股,中石油持有50.9%股份,韓國浦項鋼鐵大宇集團持有25.041%股權,印度石油天然氣公司通過旗下負責國際油氣探勘的子公司持有8.347%股權,緬甸油氣公司持有7.365%股權,印度最大天然氣加工銷售企業GAIL與韓國壟斷企業韓國天然氣公社各持有4.1735%股份。

除了在亞洲金融風暴後私有化的浦項鋼鐵,兩條管道的其他股東都是所屬國家能源領域主要的國營企業。

原油管道採用分段建設運營模式,而天然氣管道採用獨立運營模式。昆明理工大學法學院楊振發在2014年4月的期刊文章中指出,兩種模式並行有利於中國穩定原油運輸的長期穩定,提高中國對原油過境費的議價能力,但不可忽視「雙刃劍」的另一面,即天然氣供應掌握在他人手中,以及原油運輸過程中存在不合理要價空間和額外納稅環節。

另外,「四國六方」的多國股權安排也應規避政治風險訴求而生,通過共同利益體捆綁而提高議價砝碼。東南亞管道公司副總經理陳湘球在2017年6月撰文提到,將中方與韓方綁在一起,可以合力向緬甸政府爭取外匯、稅收、路權等優惠政策。另一方面,緬甸當地的非政府組織如果反對中緬管道,也必須考慮到其他兩個國家的利益。

緬甸馬圭省一處中緬原油管道站場 / 余佩樺

但中緬油氣管道目前的運量離設計運量有顯著差距,分別受上游供給方和下游消費市場聯合掣肘。2017年6月投產至2018年7月17日,原油管道實際運量剛過1000萬噸,約為管道設計運量的一半。2018年天然氣管道實際運量為31億立方米,為設計量的四分之一。

中共雲南省委黨校副教授、國家社科基金課題「中國進口油氣運輸安全研究」主持人舒源向世界說解釋,天然氣管道運量不足主要是因為緬甸天然氣開發未達預計數量,此外緬方為應對國內能源需求增長和環保訴求,將內部的能源發展重點也放在天然氣,並上馬投產諸多天然氣發電項目,消化了部分本會運往國外的天然氣產量。而國內雲南、貴州天然氣消費市場尚未得到充分開發,且電力供給過剩;廣西、廣東存在海運進口液化天然氣(LNG)的競爭。因此短時間內,輸氣量難以滿負荷。

舒源說,原油管道最初配套規劃是在重慶和昆明各建一個1000萬噸煉油項目,因此確定管道運量是2200萬噸/年,但現在重慶項目前景不明。雲南安寧煉化項目的運行存在一個逐步調試的過程,之後才能實現滿負荷運行且「消化」管道輸送來的原油,因此管道運量自然不會超過1000萬。此外,中石油在容量有限的雲南成品油市場還面臨中石化的強力競爭。但在中石化成品油管道和中石油中緬管道的競爭中,雲南成品油供應增多,十年前昆明加油站外排長隊的景觀已一去不復返。

舒源認為,管道建設的根本原因是加強運輸安全,同時能夠提供一定冗余以應不時之需。他按目前情形分析,中緬油氣管道預期的盈利應該難以實現,但虧損的幅度也在可承受的範圍之內,但其產生的綜合效益卻不能忽視。面對中石化茂名煉油廠和昆明成品油管道的競爭,中石油借此佔據了市場先機。管道在解決就業、地方發展、產業升級和加強中緬關係方面產生的效益難以估量。

中緬油氣管道為緬甸政府提供了豐厚的財政收入。緬甸政府將直接從該管道獲得每年1360萬美元的油氣管道路權費,以及每進口1噸原油就抽取1美元的過境費。

中緬油氣管道為緬甸政府提供了豐厚的財政收入。根據2015年初項目試運行期間的官方聲明,在一項30年的特許協議中,緬甸政府將直接從該管道獲得每年1360萬美元的油氣管道路權費,以及每進口1噸原油就抽取1美元的過境費。緬甸還將從管道相關的土地租賃、海港及郵輪的使用中獲得收入。

但這些緬族軍政府高層爭取而來的龐大利益,經官僚體系層層飽其私囊,落到吳橄這樣「底層」原住民身上的實惠有限,或者根本所剩無幾。吳橄的直接感受是,家門口那片舒適自給的生計環境,被不舒服地、不可逆轉地打破了。治理環境的成本轉嫁給了管道經過地區承受能力較弱的本地社區,而資源收入卻直接進入政府腰包。

中緬油氣管道經過區域上竪立的標牌,用英緬雙語寫著「管道設施受法律保護,對管道破壞給予嚴厲處罰」字樣 / 張夢圓

中緬油氣管道這條將緬甸「一分為二」的帶狀線在地圖上畫出的一刻,其被賦予的象徵意義就溢出了設計本身的邏輯,被中國人和緬甸人在官方民間多個維度上各自闡釋。有本地非政府組織將管道橫穿緬甸的地圖做了簡單標識,塗成上紅下綠兩個色塊,反覆提醒人們管道對這個國家做了「切割」。

社區對立

2011年3月,總統登盛接掌大權後,民主化改革的幅度加大,出乎各界意料。公民社會有更多發聲的空間,國會也開始產生作用。一些源自於軍政府時期「高層路線」的中資企業項目開始陷入「尷尬」處境。

2011年9月,登盛突然以「尊重民意」為由,宣佈在其任期內擱置密松大壩。這項造價36億美元的工程由中國國家電力投資集團、緬甸第一電力部、緬甸亞洲世界集團共同投資,在2009年底動工。在緬甸中部,中國國企萬寶礦產有限公司與緬甸國企聯邦經濟控股(UMEHL)合作開發萊比塘銅礦,這個亞洲在建的最大濕法鍊銅工程在2012年3月動工後,亦曾遭遇數次抗議、停工與復工。

前總統登盛(中) / CFP

緬甸-中國管道觀察委員會(MCPWC)就是在這種歷史情景下應運而生的本土民間社會組織。2012年9月,緬甸民間團體舉行密松大壩「停工一週年」的紀念活動,討論分享緬甸當下時局信息。在活動上,一些來自管道沿線的村民受此啓發,決定聚集起來,尋求更加團結的抗爭策略,以在這項他們看來仍有軍政府烙印的項目上集體發聲。

油氣管道經過的21個鄉鎮民間社會組織因此聯合,並由鄉鎮代表票選成立指導委員會。管道觀察委員會在研究管理層有9名正式員工,在鄉鎮層面擁有100多名監督環境和社會經濟狀況的無報酬志願者,這些人多是面朝黃土背朝天的農民,或是雨蓑風笠的漁夫,均通過手機通信和臉書小組分享信息。

這個致力於監察中緬油氣管道的緬甸全國性組織,將調研重心放在本地農民在管道施工過程中遭遇的社會不公以及環境水資源受破壞方面,要求緬甸政府對沿線人民保持透明度和負責任態度,並保證與民眾共享外國投資成果。

在伊洛瓦底江邊馬圭省仁安羌附近的一處中緬油氣管道建設工地殘留(中國工人宿舍原址 ) / 張夢圓

在2012年至2013年間,中緬管道的緬甸段工程進度曾因為村民抗議、武裝衝突、地形險惡等因素而滯後,引發了緬甸全國與國際性的關注。2013年8月,中石油罕見地針對國際非營利組織企業責任資源中心的問詢,提供了七頁圖文並茂的中文聲明,還邀請該中心協助安排中石油與緬甸本地組織和國際組織之間的對話。但在項目危機解除後,在多個關注中石油緬甸管道的公民團體與研究者看來,中石油的開放態度與對話機制並未延續。

民主規則的變化以及總統登盛與國會議長之間的嫌隙,推動緬甸政府略為放開非政府組織活動的空間,但緬甸官僚與國企仍習於以舊有「自上而下」的方式行事,大量糾紛懸而未決,村民轉而將希望寄予「最後的突破口」——項目外方公司上。

在2014年至2015年間,通過為期一年對近千位管道沿線村民的採訪調研,中緬管道觀察委員會收集完成關於管道建設對環境及農民生計影響的研究報告。橫亙在委員會面前的難題是如何將報告呈遞給中方,讓對方正視問題並解決問題。「溝通上的挑戰很大,我們無法向這個政治體系中的國家決策者報告這些緬甸本地的情況。這是一個溝通的挑戰。」委員會的國家協調員耶登烏(Ye Thein Oo)說。

對中國政治及國有企業運作模式並不熟稔的委員會,在接觸東南亞管道公司的初期猶如衝撞鐵牆,他們不知道該把報告交給誰或交給哪裡。管道觀察委員會成員與其他緬甸民間環保與人權組織多次抗議,有人甚至在遊行中被拘入獄。在一些在緬中國企業人員與官員眼中,這些團體是招惹是非的「反華勢力」。

對中國政治及國有企業運作模式並不熟稔的委員會,在接觸東南亞管道公司的初期猶如衝撞鐵牆,他們不知道該把報告交給誰或交給哪裡。

委員會在2016年1月發佈的報告《中緬油氣管道沿線社會正義探索》中寫道,撰寫報告期間,委員會曾請求與東南亞管道公司代表正式見面,但該公司公關部的中國員工拒絕了這一要求,只同意在辦公室外見面,也拒絕提供真實姓名、公司地址與正式聯繫方式。

有國際非政府組織的中間人將委員會的報告轉給中國商務部下屬智庫國際貿易經濟合作研究院,引起後者的關注興趣。2016年9月,研究院邀請中緬管道觀察委員會成員來北京,並牽線搭橋中石油總部的領導,終於讓雙方坦誠布公地坐下來溝通。委員會對報告做了概述,還向已在或願意在緬甸投資的中國經貿人士講解緬甸公民社會組織的情況。

馬圭省唵培地區芝芃村的灌渠由於管道建設受到損害,省政府撥款修理水渠,村民後方為用於連接兩側山谷水道的鐵架 / 張夢圓

在該場北京的會面後,管道觀察委員會與中石油達成每年兩次見面的溝通機制,由東南亞管道公司在仰光接待。中石油同意向委員會分享其企業社會責任(CSR)報告並聽取後者建議,組織社區參觀項目基地、瞭解公司安全防範措施等等。農民們最擔心的問題是管道可能由於人為或自然原因(如地震)發生洩漏甚至爆炸。中石油方面也在會議中建議,委員會應該多向緬甸油氣公司提建議和施加影響力,因為根據合同,緬方才是在項目選擇中扮演較大角色的一方。

根據中石油2017年5月發佈的《中緬油氣管道企業社會責任》專題報告,公司在緬甸共開展了120多個社區公益項目,其中新建及修繕學校的教育類比重最大,佔到59%,其次為醫療類24%,形式多為援建醫院或醫療分站。

但有村民感到這些公益建築就像「孔雀開屏」,亮麗的一面頻被展示給短暫視察的領導和外來人員,背後的經營狀況卻鮮被問津,特別是部分醫療站點由於缺乏醫療從業人員或藥品而運營不善面臨關閉。

中石油及合資公司先後投入2400多萬美元在公益項目上,捐款格外聚焦在緬甸西部沿海皎漂地區、居民經濟來源仍以農漁為主的馬德島。這個和北京奧林匹克公園差不多大(約12平方千米)的島嶼是中緬原油管道的起點,來自中東與非洲的油輪在此卸載原油注入通往中國的管道。

中緬兩國政府還計劃在皎漂地區發展深水港與經濟特區。2018年11月,雙方代表簽署深水港框架協議,中國央企中信集團領頭的聯合體與緬甸政府、緬甸企業各持股70%、15%、15%。

中石油在上述企業社會責任報告中提到,其在馬德島投資建設為全島3000多居民提供清潔用水的自來水工程,還捐建了信號覆蓋全島的通信塔,結束島上無手機信號的歷史。

但來自皎丹(Kyawk Tan)村的繆林佐(Myo Lin Zaw)在2018年10月對世界說稱,公司接通到村莊的水呈明顯赤褐色,而通信塔位置距離中國項目基地較近,更便利工作居住在那裡的中國員工,他所在村莊的村民手機信號仍很弱或完全沒信號。

中石油在馬德島投資建設清潔用水工程,接通到村莊水呈赤褐色 / 受訪者提供

世界說在2019年1月底至3月間,多次通過電郵、電話及試圖當面聯繫緬甸東南亞管道公司與其母公司,亦配合東南亞管道公司公關人員要求,多次更改採訪函格式與約訪方式。但至截稿為止,東南亞管道公司、中國石油國際管道公司與中石油集團皆未就世界說所瞭解到的情況給予正式回覆。

避免合謀

最初西方投資商在進入緬甸有利可圖的採掘和能源行業時,為了保障在偏遠地區的項目安全和經營,往往扮演與軍政府「合謀」的角色,縱容後者大範圍、系統性對當地民眾的強迫勞動,侵犯人權事件在少數族群生活的地區尤為觸目。

而經過跨國法律訴訟、公民社會持續關注以及媒體曝光等環節的鞭笞,外資公司為自己對本地社群的漠不關心付出代價,同時也塑造出更加成熟的與本地社區的互動模式,對中資有平行借鑒意義。

1990年代初,法國能源巨頭道達爾與緬甸油氣公司在安達曼海研究開發耶德納(Yadana)氣田,同時修建經過德林達依省通往泰國的陸路跨境天然氣管道(「耶德納」在緬甸語指寶石)。1998年,管道首批建設完成。道達爾為耶德納氣田的主要股東與經營者,該項目其他外國股東,包括美國優尼科石油公司,和泰國國家石油公司旗下的勘探和生產公司。

在距離德林達依省首府土瓦約兩小時車程的甘勃(Kanbauk),是耶德納管道沿線最大的聚落,居住在這裡的70歲的克倫族村民蘇莫里斯(Saw Maurice)曾經歷過三條外資跨境管道建設。

這一地區自英國獨立後就主要由克倫族民族武裝團體掌管,實際上在管道規劃的1990年代初,緬甸軍政府並未完全控制緬甸東部,很少踏進這片區域。

緬甸德林達依省甘勃華裔開設的泰式餐館,居住於道達爾耶德納管道沿線,帶有英國血統的克倫族村民蘇莫里斯接受世界說採訪 / 余佩樺

為了給這項重大緬外合資工程「掃清阻礙」,從建設前的測繪階段開始,以緬族為主的政府軍隊就隨著管道項目湧入,與本地武裝進行交戰,戰火區域從兩個一直擴大到六七個。無辜的克倫族村民土地被強徵,男丁被抓去充當強迫苦力,老弱婦孺死於地雷,許多人被迫舉家遷離。

「外國公司利用軍隊和少數族群的矛盾衝突來推動有利可圖的項目,相比我們所失去的,本地社區從項目中並沒有受益,」蘇莫里斯說。

1996年,在兩名美國法學院學生與緬甸克倫族活躍人士組成的「地球權利國際」(Earth Rights International)協助下,十多名緬甸村民依據美國《外國人侵權行為法》(Alien Tort Statute,下簡稱ATS),就耶德納管道建設期間存在的強迫勞動、意外死亡、非法監禁等侵犯人權行為,在優尼科總部所在地美國加州,對優尼科、道達爾與緬甸軍隊提起訴訟。

2005年3月,優尼科與村民達成庭外和解,不久後優尼科被雪佛龍收購。有國際製作公司據此拍攝紀錄片電影《全面否認》(Total Denial,Total有「全面」與「道達爾」雙關意思),展現了十多名居住在深山老林里的克倫族農民,蚍蜉撼大樹般向道達爾和優尼科討要正義的故事。

《全面否認》的海報 / 網絡

在這些過往歷史經驗中值得提及的是,西方跨國公司並不是強迫勞役等暴行的直接施行者,侵犯人權也可能並非出於企業意願,企業的「默許」態度才是最大的問題。

如果不做額外努力,中國企業無可避免地也會被視為製造不公的「共謀」及不公行為的「受益者」,在國際關注下名譽受損。

而對後來入場的中國投資者來說,若緬甸本地合作方仍獨斷分配外來投資利益,即使在合同上中企不擔負處理利益分配的責任,但實際上,中國企業無可避免地會被視為製造不公的「共謀」及不公行為的「受益者」,被捲入官民暴力事件或緊張政治局勢,在國際關注下名譽受損。

經過20多年的教訓,道達爾耶德納項目在處理社區關係與信息披露上,如今普遍被視為相對正面的在緬外資樣例。

「你們剛走過的路就是道達爾的企業社會責任項目」,鋪在黃土地上、略微顛簸的單線混凝土道路邊,蘇莫里斯對世界說講道。「道達爾的企業社會責任團隊會定期來收集村莊的需求,我們需要道路與電力,道達爾給了道路,電力項目金額太大,道達爾做不了,這個我們也能理解。」

緬甸德林達依省,鋪上植被的道達爾耶達納管道路徑與用於管道運維的混凝土道路並行 / 余佩樺

蘇莫里斯所述的是道達爾為耶德納沿線33個村莊所創名為「村莊委員會」的自治團體機制,繞過地方政府,以期彌補官選村長代表性不足問題。因為緬甸基層政府的治理能力低下和腐敗問題在短期內難以解決,道達爾以民選村委會——而不是政府——提交上來的要求為基準,來改善自己的企業社會責任計劃。

雖然管道對族人的傷害無法彌補,但道達爾改善社區關係的「亡羊補牢」之舉改變了蘇莫里斯對公司的看法。「心理創傷一直都會在」,他說,「但村委會這類改進措施讓村莊能共享項目利益,如果現在道達爾再來投資新項目,我們願意支持。」

按照聯合國發佈的《在受衝突影響與高風險地區負責任商業實踐指南》,緬甸仍是典型的高風險地區,亦即政局和社會仍不穩定,關於人權的損害問題受到關切,存在暴力衝突或者從暴力衝突向和平轉型中。

這類地區的特徵是缺乏平等的社會經濟機會和政治參與、腐敗與貧窮盛行、存在侵犯人權行為等。企業在此投資與貿易,一方面能促進經濟增長,另一方面也容易導致或被牽連進侵犯人權、衝突等重大負面事件。

由於1948年延續至今的內戰,緬甸是全球地雷最多的國家之一,圖為一名在流動診所接受治療的幸存者 DCA / Bax Lindhardt

曾任英國駐緬大使的緬甸負責任企業中心總監維琪·鮑曼(Vicky Bowman)對世界說稱,把大型工程的盡職調查、環境影響與社會影響評估都交給緬甸本地夥伴進行,忽視與少數民族等不同利益相關方的交流,是包括中企在內的外國投資者、承包商在緬經營常見的一大誤區。

「在緬甸這樣的國家,不論是法規、政府治理或本地企業能力都還不健全,如果外國企業不自己做功課、不做詳盡的盡職調查,只求達到政府的最低要求,未來將為項目帶來更多問題。」

在鮑曼看來,這些年來,在管理社會與環境影響方面,中石油在緬甸已有所學習,瞭解到應該直接向村民交付賠償金,增加透明度,而非通過當地政府。同時需要介入更多第一線的工作,例如盡職調查和審計。

鮑曼說,中石油應該持續與管道觀察委員會對話,把他們視為潛在的同盟,協助他們監察工程相關問題,以避免更多的負面影響。

在鮑曼看來,中石油在緬甸已有所學習,瞭解到應該直接向村民交付賠償金,增加透明度,而非通過當地政府。

而對於緬甸當地群眾,在昂山素季領導的政黨三年前正式上台後,選民企盼民選政府能夠推動制度的根本性轉變,包括對外資利益的平衡分配,和對底層民眾利益的保護。

在美拉村, 吳橄所在社區的森林委員會辦公室由竹木簡陋搭建,入門醒目處掛著一副昂山將軍(昂山素季之父)年輕時的軍裝黑白照,劍眉星目。這位緬甸國父曾與撣族、克欽族、欽族的土司代表摒棄差異紛爭,在1947年2月簽署《彬龍協定》,為這個國家多元族群的調和提供一個制度架構。但僅五個月後,昂山「統一的、自由的緬甸夢」就隨著政敵暗殺的槍聲破碎了。

吳橄所在社區的森林委員會辦公室內,醒目掛著緬甸「國父」緬族英雄昂山將軍與富有阿休欽族文化特色的海報 / 張夢圓

吳橄篤信新政府會帶來讓村民們過上更好生活的機會。他生活的地區過去曾是舊政權壓迫和充當免費勞力的重災區,因為本地人砍伐輪耕的生活方式,各層級的政府官員還常以此為由進行索賄。

「現在,即使我們想賄賂官員,也沒人敢拿這筆錢。」吳橄說,新政府還規定不許對平民責罵或言語侮辱,更不許動輒威脅,基層官僚的辦事態度發生一百八十度轉彎。

曾經反對密松大壩的昂山素季,如今對涉華合作很是上心。上任國務資政三年以來,緬中政府關係益發熱絡。2017年11月,中國外交部長王毅訪緬期間首度提出「中緬經濟走廊」設想,獲得昂山素季的正面回應。2018年9月9日,中緬兩國政府簽訂了政府間共建「中緬經濟走廊」的諒解備忘錄,雙方同意成立發展規劃、產能與投資、交通、能源等12個重點合作領域工作組,旨在連接起緬甸最缺乏發展的地區和最發達的地區。

昂山素季如今對涉華合作非常上心 / 余佩樺

去年12月,緬甸宣佈成立「一帶一路實施指導委員會」並召開第一次會議,昂山素季親任主席。她在會議中提出,希望中國的「一帶一路」倡議能同時造福雙方,依據《和平共處五項原則》(注:1953年由周恩來會見印度代表團時提出),全面檢視各類項目對於緬甸國家與人民的短期與長期效益。

正因為對昂山素季政府的充分信任,吳橄對中緬油氣管道後續問題的解決有了更多耐心。

「這條管道合同是登盛政府簽署的(注:此處吳橄表述有誤,應為丹瑞軍政府時期),而且是為了親信們的利益,條款對我們這樣的本地人不公平。但現在昂山素季不但在與本地人協商,還在與中國公司談判,我們理解合同木已成舟,她為雙方做了最大努力。政府現在可以做的是談判以減少損失。」

村中的晚輩剛從仰光旅遊回來,帶給吳橄一本昂山素季2019年的懸掛月曆,封面上的她眉目低垂,身著如緬梔花。吳橄把日曆掛在辦公室書桌前,給斑駁雜亂的房屋帶來一抹生機。

世界說謝雯雯、張涵宇、謝奕琳、徐寧晨、財新記者黃凱茜、清華大學發展中國家研究項目博士候選人姚穎對此文亦有貢獻

原文鏈接:《財新世界說》調查 | 被中緬油氣管道改變的緬甸村莊生態

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余佩樺為《全球中國眾地圖》(The People's Map of Global China)所撰的檔案資料,提供本文所提及在緬中資項目的更多詳情:
Myanmar Country Profile

Myanmar–China Oil and Gas Pipelines (Myanmar Section)

Myitsone Hydropower Dam

Letpadaung Copper Mine

New Yangon City

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CC BY-NC-ND 2.0

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