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【書】Excess Condemnation《超額徵收》

政府在什麼情況下能夠強制徵收私人的土地建物?我們又要如何保證區段徵收達到其目的、避免弊病產生?

🟥這本書在說什麼

超額徵收是指政府能夠在法律的規定下,徵收私人土地以供特定目的使用。這種行為若沒有嚴謹的配套措施、很容易讓政府的公權力迫害到個人的權益與財產;相對的國家的各項建設也有可能因為私人惡意的抵制或者是炒作,使得公共建設無法順利地推行或者是付出不符比例的成本。

本書從超額徵收的理論到實際的操作都有深入淺出的說明,並且節錄了歐美數十個案例作為參考,分析了超額徵收的利弊與其必要性。


🟥超額徵收的目的

書名的「超額徵收( Excess Condemnation )」對於台灣來說可能比較陌生,因為過去台灣的研究大多將這個行為翻譯成「區段徵收( Zone Expropriation )」,超額徵收就如同是台灣的「區段徵收」,不過超額徵收這個名詞比較能夠體現實際上的行為:也是政府以公權力購買比實質用途還要大的土地的一種行為。

超額徵收有三種主要的目的:

🔷整併畸零地

土地的利用有其限制性,一塊土地若不夠完整、零碎的畸零地不僅難以利用、還可能造成鄰近附近土地擁有者使用上的困擾,對於畸零地的擁有者與鄰近土地的擁有者來說都沒有好處,造成整體資源的浪費。

畸零地的產生有非常多原因,可能是不良的城市規劃、或者是相關的歷史政治因素。而政府為了讓畸零地能夠被有效的整併利用,便透過法律的規定由政府出面買下相關的畸零地、將土地完整化以利使用或者是再賣出。


🔷為了維護公共建設的目的

超額徵收之所以會購買比實質用途還要大的土地,便是因為為了維護部分公共建設、需要比其本身占地還要廣的面積才能夠維持其建設的目的,像是蓋一座公園可能只要一公頃,但是實際上卻買下鄰近幾百公尺內的土地。就是因為公園旁邊如果馬上蓋一棟電廠、汙水處理廠或者是工廠等等,就不能夠讓公園建設的目的被充分發揮。

而這多徵收幾百公尺內的土地,原本可能是貧民窟或者是其他嫌惡設施,為了怕影響市容或者是破壞公園的設立初衷,便由政府超額徵收後再限定條件賣出去,限制買方不得在這些土地上做出影響公園設置目的的利用方式等等,如此一來才不會讓浪費建設公園的資源與成本。


🔷為了賺錢

許多公共建設在完成之後,鄰近土地的價格往往會水漲船高,像是開通一條新的道路或者是建設新的捷運站,附近的不動產像是土地與其上的建物價格都會明顯的提升,而這種「因為公共工程」才讓附近土地增值的現象、因為不太能歸功於原有土地擁有者的付出,所以政府往往會多課徵增值稅,讓原土地擁有者付出一些不屬於其付出而得的利益。

而公共工程的執行總需要經費,除了原本的稅收之外,也可能透過超額徵收的方式多購買原利用目的還要大的土地,在公共工程完工後、由於土地增值再藉由轉手賣出而得的利益、拿來補貼公共工程本身的建設成本,有時漲價的幅度甚至超越原本出資的建設費用加上徵收土地的費用,政府也能夠透過這些獲利來挹注其他的建設與政策。


🟥超額徵收的爭議

超額徵收看似有許多出自於「公利」的目的,但是實務上超額徵收的爭議卻從沒停止,以歐美的案例來說,從行政面、經濟面、個人財產的侵犯、利益的歸屬到是否合憲等等都有不少的爭辯與討論。

🔷對於私人財產的侵犯

賦予政府權力讓其可以徵收私人財產以作他用,這個權力可以說是非常的巨大,因為它讓私人財產可能在特定的情況下被政府徵收、雖然可能會伴隨補償金或者是相關配套措施,但是就某方面來說個人並沒有拒絕的權利,這也是為什麼超額徵收在許多地方仍被視為政府侵犯個人的一種象徵。

在徵收當下所謂的公益目的對於私人來說又是那麼的主觀且無法量化,以宏觀來說、若可以基於公益的目的侵犯個人的財產,那麼這個權力若被無限上綱、是否代表哪天除了個人財產、個人的隱私以及自由也有可能被「公利」所犧牲?


🔷與民爭利

前述超額徵收的其中一個目的就是為了賺錢、更精確地說是為了補貼公共工程支出的費用。這部分的爭議則在於前面提到、政府之所以徵收大於實質用途所需的土地,其中一個目的是享受公共工程完工後附近土地的增值,而這邏輯如果成立,就隱含了政府能夠透過公權力來與私人企業競爭。

公共工程的興建在公告前往往不是公開的訊息,換句話說若政府有權力可以在公告後或者是較早期的期間以公權力超額徵收附近的土地、而不是透過公開自由市場做競標與競價,那這對私人企業來說就是不公平的競爭

不過也有一派人認為、公共工程本身的建造成本是由納稅人所繳的稅支應,那麼因為公共工程所造成鄰近土地的增值、理應也要由納稅人來享有、而政府就是納稅人的代表。這部分的利益若讓企業或者是私人來享有是不正確的。


🔷公共使用的定義

美國憲法修正案第 5 條條文寫到:「私有地不應在沒有公正補償的前提下,因公共使用而被徵收。」,其中的公共使用( public use )並沒有明確的定義、實際上則需要從判例裡面來尋找。而法院其實也是有目的的不去聲明「公共使用」的定義,就是為了賦予這個名詞一些彈性。不過就是因為「公共目的」並沒有明確的定義,所以在實務上經常成為徵收雙方爭論的重點。

有兩種定義較被支持的公共使用定義,其中一種為「為公眾所用」,簡單說就是徵收後的土地拿來造橋、鋪路、建設公園或者是公共建築等等,因為這類型的建設可以直接被全民所使用。

另外一種則是「對大眾有利」,像是在某人的土地上建設灌溉渠道來使鄰居受惠,或者是讓空中纜車經過某人的土地上方、以利礦石透過纜車運送出去。這些利用方式並不完全被全民所使用,但是似乎對於該地區某些產業或者是生態有顯著的幫助,不過這些「公利」是由誰來定義或者是裁決便是很關鍵的問題。


🟥小結

土地的持有與近年來備受討論的居住正義息息相關,而公共工程所牽涉的利益更是大到各方覬覦,當政府使用超額徵收這種權力時,除了應該要仔細檢視整體的規劃以及補償的方案外,更重要的是要看超額徵收是不是最適合的方案。當政府有其他方式可以達到一樣的目的時,如何在最小的公權力介入下滿足私人財產權以及公共的利益,就考驗著當權者與承辦人員的智慧。

而價值觀的認定難以量化,我們勢必不樂見看到少數釘子戶為了私利來漫天喊價政府徵收的價格、但是也不能忽視人民拒絕他人侵犯自身財產的權力。而建設後的增值認定,更是充滿了各種難以預期的變數,這些變數又影響著補償的金額。再加上工程發包以及土地徵收所牽涉到龐大的利益,牽扯到太多的利害關係人。

其中書內提到請土地持有者為自身持有土地估價並且作為課稅的依據,就與《激進市場》提到的「COST ( common ownership self-assessed tax ) 共同所有權自評稅」有異曲同工之妙,土地的徵收與利用是我們永遠會碰到的議題,我們需要更多具有創意的解決方案,而公民的理性參與是不可或缺的關鍵。

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CC BY-NC-ND 2.0

【書】Radical Markets《激進市場》

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