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劳工|政府“承认”零工了,两亿零工有保障了?还是“保障被剥削”了?

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随着零工越受“承认”,整体经济的零工化会不会离我们不远呢?那么零工就不只是平台劳工的事,我们现在更应该多讨论零工,才可以形成力量,导向一个真正对平台劳动者公平、有益的劳动和经济体系。
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编者按:在刚刚过去的两会上,李克强总理提到,我国零工经济就业达2亿多人,要推动“零工市场建设”。本文延续前几天的讨论追问政府的“承认”是否意味着零工们的权利得到保障?当下的立法想象是否向正确方向前进?

文|ym

随着近年关于外卖员、快递员的劳动困境成为一个恒常受关注的议题,主流对于零工的讨论渐渐趋向一个基本共识:即承认零工是维持社会日常运转的重要一环,但他们的劳动保障不足,特别是工伤方面。这一来是因为平台和零工的劳动关系模糊,加上无孔不入的算法和粗暴的以罚代管(请参考快递小哥跑得快 不如平台罚款多:快递/外卖行业“以罚代管”的成型与突破),外卖员、快递员在两面夹击下工伤悲剧丛生。虽然缺乏相关的全国统计,但从地方统计来看,2019年上半年,上海市涉及快递、外卖行业各类道路交通事故共325起,不少地方的工伤数据亦有上升趋势。当有越来越多的媒体关注和报道零工困境后,舆论压力要求监管和整顿整个零工产业,当中以平台最为突出,提出以法律规管为主的诉求,如签署劳动合同、加入工伤保险。

这个基本认识似乎在影响着政府对零工经济的取态。事实上,最近一两年,政府对于零工的关注度有增加,尤其是在经济受疫情打击下,零工经济却发挥了就业蓄水池的作用。于是,零工经济进入宏观经济政策,成为政府试图解决失业问题的良方。

对于政府而言,社会经济发展减速,相应的新增职位也减少。如果从2008年开始看,到2020年城镇新增就业人数平均升幅大概是0.005%,但同期新增研究生和普通本专科毕业生平均升幅有4.7%,如果加上中等职业教育的毕业生平均升幅也有2.4%。这虽然是很初步的比较,不是所有毕业生都会直接就业(可以参考一下2018年广东省中等职业教育的毕业生直接就业率为74.9%),但我们也要考虑某部分选择继续升学的毕业生实际上不过是延迟就业。所以在城镇新增就业缓慢但毕业生新增速度较快的情况下,每年的就业压力是相对较大的。

在这个大背景下,可以想象劳动成本较低的灵活用工方式为什么越来越流行,同样的为什么越来越多人加入灵活且入行门槛较低的零工行列。以平台为例,去年平台吸纳了大量因疫情导致工厂停工,继而失业的制造业工人、高校毕业生和一些被企业辞退的白领。零工经济的确可以被用作“就业蓄水池”,可以稳定社会民生。

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不过,随着平台经济进入垄断期,不同平台要继续设法追逐利润。于是,起初对外卖员、快递员的各行补贴消失,以罚代管等种种规训零工以降低劳动成本的手段越发激烈,导致零工的不满累积。据中国劳工通讯的工人集体行动地图显示,近五年每年有超过50起快递、外卖行业的集体行动,当中大部分涉合欠薪讨薪、反对资方调整薪酬计算方式(如果加入网约车,数据会再提升很多)。可以说,随着平台经济的发展,不同行业的零工已经成为集体行动的常客,是抗争工人的新晋力量。

这一推一拉之下,政府被逼作出回应。在今年两会的政府工作报告中,国务院更是直接表示“支持各类劳动力市场、人才市场、零工市场建设”,“承认”了零工经济的地位。然而来自政府的“承认”是否意味着零工们的权利得到保障?还是只是为资本提供了政治基础,让资本鼓足底气,全面走向零工化?本文集中讨论平台经济上的零工,首先追踪政府如何论述零工,然后看看近年来各地方相关的政策和法律变更,再以此讨论“承认”、“法律”和“零工”未来三者的发展。

承认零工?

笔者主要从两会的政府工作报告中看政府如何论述零工。去年疫情期间的两会工作报告中首次直接提到零工,在稳企业保就业的主题下,报告指出零工从业者数以亿计,且将零工和低收入人员夹杂讨论,提出要以社保自愿缓交等稳就业。然而当李克强在记者会被问到如何看待失业问题,他则进一步指出不仅要采取更多扶持政策,而且要采取措施打破那些不合理的条条框框,让更多新就业岗位成长起来。

今年两会则更进一步,在阐述政府的重点工作时,明确提到“运用就业专项补助等资金,支持各类劳动力市场、人才市场、零工市场建设”,具体措施包括“支持和规范发展新就业形态,加快推进职业伤害保障试点”、“继续对灵活就业人员给予社保补贴,推动放开在就业地参加社会保险的户籍限制”。随后的记者会上,李克强说得更明确,一方面继续鼓励增加稳定的就业岗位,同时也要“广开灵活就业的渠道”,而且特别提到“有的人一人打几份工,很辛苦,所以我们应该给他社保补贴,特别是要用机制性的办法来解决可能出现的职业伤害问题,给他们提供基本的权益保障。这也有利于灵活就业市场更加健康、稳定地向前发展。”

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从这两年两会对零工的说辞,我们可以看到一个细微而重要的变化:零工从一个解决失业问题、稳就业的方法,进化成一个和“劳动力市场”、“人才市场”同等,需要政府给予资源“建设”的市场。特别是在平台深入我们的日常生活,和成为很多人赖以为生的工作之后,怎么去回应零工经济是一个迫切的问题。而最终落在“零工市场建设”一说,实际上为整个零工经济提供了一个政治基础,即零工不是权宜之策、不是过渡政策、不是二等的就业形态,而是和正常稳定岗位平起平坐的,被允许的就业政策。换句话说零工被承认了就是一种正常的就业形态。

这种承认让笔者想起另一个“被承认”的群体——农民工。农民工是中国现代化的产物,尤其是改革开放之后,原本的城乡差距再被放大,城市的工业、第三产业发展需要大量劳动力,农村的农业收入又相对滞后,是三亿农民进入城市,到工厂打工的结构性原因。不过碍于户籍制度,即使农民工为城市建设——也包括资本发展——作出重大贡献,他们的权力和保障相始终及不上城市工人。

当然,政府早就意识到城乡的不平等结构所造成的大量不被认同的农民工会引发大量社会矛盾,影响社会稳定,即所谓“农民工问题”。所以在国务院在2006年发表的“关于解决农民工问题的若干意见”,农民工被承认为“已成为产业工人的重要组成部分”。意见明确地指出要严正处理农民工的工资偏低、拖欠工资、缺乏劳动合同等生产环节问题;对于农民工的工伤、医疗、养老等社会保障,以至农民工子女的平等教育权利、户籍制度改革都提出了实际工作方向。当年整个论调都是朝着“平等”出发,然而我们不难发现,十多年后,我们依然讨论着相同的“农民工问题”。多数派之前就评论过,农民工欠薪问题依旧严重,却被指责歪曲为“恶意讨薪”;依然有好一部分的农民工没有最基本的职业安全保障;农民工家庭在城市的再生产依旧面对结构性的不平等。

跟十多年前比较,或许农民工的状况的确改善了,但我想说的是“承认”这个问题。从农民工的历史状况可以发现,“承认”并不代表什么,反而是把原来的不平等“建制化”了,城市资本发展依然盖过一切,农民工却一直在同一堆问题中打转。然而“承认农民工”跟“承认零工”还有个分别:前者是承认你没有一些你应该有的权益,然后答应你会给你;后者是默许了你根本不需要某些权益。这部分我们可以从一些零工相关法例的变化讨论。

零工相关法例变化

国务院去年要求支持灵活就业的同时,提到“维护灵活就业人员薪酬、职业安全等权益,严禁拖欠劳动者工资。研究制定平台就业劳动保障政策。”然而我们暂时未见一个整存的“平台就业劳动保障政策”,只有零星的地方法例变更。比如去年11月,北京市快递行业的集体合同增加了包括工伤保险和安全保障的几项内容。今年3月,广东省人社等部门出台有关特定人员参加工伤保险的办法(试行),将包括网约车、外卖、快递劳务等新业态从业人员纳入工伤保险参保对象范围。不过这项规定需要劳动者所在从业单位(组织)自愿选择为其单项参加工伤保险、缴纳工伤保险费,参保人员才可按规定享受工伤保险基金支付的各项工伤保险待遇。刚过去的两会也有不少提案牵涉到这个问题。

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如果硬要比较,有工伤保险当然比没有工伤保险好。但我们也要重申工伤保险只是最基本的劳动保障。再者,并不是所有零工都有和公司签订劳动合同。多数派之前也有评论过,越来越多公司(包括但不限于平台)喜欢透过转包公司——一个看起来更酷的名字是灵活用工平台——把劳动力需求外包给中介,再由他们转包给个体。在这一例子中,企业节省了跟每个员工逐一签约的成本,零工却变成了“个体工商户”,和平台脱离了法律关系,实质上的劳动关系却没有变化。现时各地方政府提出的零工法律似乎仍未明确指出要如何处理这种法律关系和劳动关系分离的情况,到底要平台还是转包公司“自愿”参保呢?而如果政府的立场是要推动“零工市场建设”,那么这种转包公司肯定牵涉其中,那又如何同时确保平台可以省钱、转包公司可以赚钱、零工可以有保障?所谓灵活用工本身对于资本来说,就是一种减低劳动成本的方法——要不然为什么不直接加开稳定职位——如何期望资本有动机“自愿”选择为零工们参加工伤保险?从欧美等更早开始流行零工经济的地方看,他们的零工立法也大都只是给予零工妥协性的工伤保险和最低工资保障,并未赋予和正式劳工同等的权益。

所以为什么在可见有限的法律改变,以及当下主流的讨论都集中在零工的工伤保险和社保时,我对零工的未来是感到悲观的。因为结合上面“承认零工”的脉络去看,我们是否更应该退一步去讨论,是否有法律保障就等于足够?立法可以解决什么,不能解决什么?立法的同时是否进一步推动整个经济的零工化?

立法可以解决什么,不能解决什么?

正如上面说,所谓“承认零工”,其实是承认零工作为正常的就业形态。所以零工相关的立法,其实是在“承认”这种政治加持下的妥协,实际效果就是:我承认你了,再给你一些基本的保障,你就要乖乖继续做零工了。后果是,我们抹平了平台和零工之间的权力鸿沟,继而不再去讨论,零工本身是否合理?是不是否定了零工转正的可能性?未来的用功模式会从“公司+员工”完全走向“平台+个人”吗?

举一个例子,我们经常以为工伤是外卖员、快递员最关心的权益问题,但之前就有访问提到,其实对他们来说工伤反而是排得比较后的,更强烈的日常剥削是,平台可以随心所欲地改变工资的结算方式。比如前一阵子春节,某平台为了留住外卖员在城市工作,推出貌似优厚的目标跑单任务,但实际情况大部份店家根本没有做生意,外卖员不可能达成任务。然后外卖员在网上吐槽发声若被平台知道,会被平台拉黑,那部手机亦不能再次注册,顿时失去了维生工具。

类似的情况较难发生在稳定的劳动岗位上,因为公司不可能会冒上较大的风险,随随便便改变合约内容。但在零工经济里,这就是“可以的”。所以说,只集中讨论工的工伤保险和社保真的足够吗?我们轻易接受了政治上“承认”和法律上的妥协,但资本和零工这个权力差异反而更加稳固了。这样说不是要全盘否定法律规管的意义,而是现时这种直观的立法想象,反而限制了我们思考零工出现背后的社会脉络,即经济不能再高速增长,资本为了节省流动成本,政府为了解决失业问题的产物(关于零工自由的吸引力,请看另文),在这个情景下,零工由一开始就是被压得死死的,不先把零工提到一个较为平等的权力位置,所谓“承认”、“立法”、“零工市场建设”就是强化这种死死的关系。

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结论还是回到零工的自我组织,但我们也可以拓宽一点去想,一些零工平台的好,是否可以在更平等的劳动关系下被劳工和消费者所吸纳呢?就平台来说,很多人说算法可以提高送递的效率,然而关键是谁控制算法。我们也可以用算法,让外卖员、快递员掌握算法是如何制定的,一起讨论一个合理的送餐时间。比如说一个小区/商业区能否和几个外卖员建立平等的劳动关系,让他们专送这个区域,大家商议合理的派送工作量和酬劳,这一样可以在一个软件/平台上完成。这些都是我们可以讨论和实践的方向。

综合这几天的讨论,我们想超脱“零工等于自由”,“立法等于保障”的框架,回到零工和社会经济发展的历史脉络去讨论社会零工化在宏观经济和个人层面到底代表着什么。随着零工越受重视,整体经济的零工化会不会离我们不远呢?那么零工就不只是平台劳工的事,我们现在更应该多讨论零工,才可以形成力量,导向一个真正对平台劳动者公平、有益的劳动和经济体系。

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