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台灣居住政策研究;社會住宅推動聯盟研究員。 這邊都是有關居住正義的硬核文章,偶爾有幾篇沒那麼硬的。 贊助連結:https://liker.land/limitroy/civic FB:https://www.facebook.com/limitroy/

囤房稅該怎麼做?台灣居住正義的必經之路

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這是與老闆共同發表於去年九月的舊文,主要是針對當時沸沸揚揚的囤房稅提案作一個完整論述。但即便已是去年的文章,裡面提及的論述我認為到現在為止都仍然適用。

今年5月,有網友在公共政策網路參與平台發起「應課徵空屋稅」的提案,反對「有錢人將房屋當成投資標的」,每人超過一房即課以重稅,於短短13日之內就達到5千人次附議門檻。

不止民眾不爽,地方政府也看不下去了。台北市政府本月初召開「居住正義2.0」記者會,市長柯文哲擔憂「若解決不了台灣高房價問題,今日香港就是明日台灣」,呼籲中央應推動房產稅制改革,主張單一自住輕稅、多屋重稅,讓住宅回歸居住使用。緊接著,時代力量在本月16日於立法院提出《房屋稅條例》部分條文修正草案,擬採累進稅率方式,提高持有多屋大戶的房屋稅,以遏制囤房風氣。

前述一連串的提議與修法主張,都指向了一個共同現象——空屋——皆認為釋出房屋使用將有助居住問題緩解。

那麼,到底台灣有多少房屋正空置著?這些空屋都在誰手上?空屋與當前居住問題又有何關連?以及,怎樣才能讓空屋轉為居住使用呢?筆者作為長期倡議居住政策改革之一員,特撰文提出分析與建議,並就住宅政策改革路線就教各方。

擁房越多者,空屋率越高

在進入整個討論前,應先區分「空屋」與「餘屋」兩者。空屋是指市場上低度利用或不使用的住宅,餘屋則是指建設開發相關公司所持有的未銷售(滯銷)住宅。

2012-2017台灣空餘屋數量官方統計,數量越來越多,正朝百萬戶邁進。 表/OURs都市改革組織提供,翁家德製

先從空屋談起。台灣的空屋數量最準確的資料是「人口及住宅普查」,但該普查每十年進行一次,在最近一次的普查(2010年)當中,台灣的空屋高達155.5萬間,空屋率為19.3%,將近每五間房屋就有一間是空屋。

在未進行普查的年份,則是以「低度使用(用電)住宅」作為空屋的推估數據,由於其數量均遠小於前述普查,官方較樂於引用,但即便如此,2017年透過低度用電住宅統計出的空屋量仍達86.4萬間,空屋率10.12%。其中屬居住需求較高的六都計有54.5萬間,佔整體空屋六成三以上。

另依據財政部的住宅總歸戶資料,台灣擁有四屋(含以上)之家戶,約32萬,共持有約162萬間房屋;如再計入擁有三屋者,則達297萬間,佔(個人持有)住宅存量的37.6%。若與前述低度用電戶資料比對勾稽,將赫然發現:持有屋數越高群體,手上持有低度用電的空屋比率就越高,持有四屋者,其空屋的比例超過40%,五房含五屋以上者,則高達50%-60%。至此,可合理推論,少數的多屋者是全台空屋來源之大宗。

根據政府資料勾稽統計,台灣的空屋大多集中在多屋者手中,造成極大住宅資源浪費。 表/OURs都市改革組織提供,翁家德製

餘屋剩越多,房子賣越貴

接著來看餘屋。同樣依據官方統計,2017年第四季,全國餘屋數逼近7.5萬戶。另就區域來看,在房價最難以負擔的雙北,餘屋計有19,395戶,佔了26%。

2017年全國與六都餘屋量。 表/OURs都市改革組織提供,翁家德製

又單看數量是不夠的,另根據政府所公布的房價指數與餘屋數量,全國餘屋數從2012Q4的2.3萬戶,來到2017Q4的7.5萬,短短五年之間翻了三倍以上。若再對照同時期房價趨勢,我們可清楚的看到,餘屋數量與房價呈現違反經濟學供需常理之現象,賣不掉的餘屋越來越多,竟然房價也越來越貴。

全國餘屋量在短短三年內暴漲三倍以上,與房價指數呈現高度正相關,違反供需法則。 表/OURs都市改革組織提供,翁家德製

稅制是大量空、餘屋的主因

為何台灣的空屋數量如此驚人?且空屋數量過多的狀況下,建商仍持續開發興建讓餘屋數量不斷翻倍,而且價格還高居不下?其中關鍵原因,莫過於台灣不合理的住宅持有稅制。

首先,由於公告地價與房屋評定現值與實際價格落差過大,造成台灣的名目稅率雖然與國際標準相差不大甚至略高(住宅1.2-3.6%不等),但實質稅率卻極低(僅約0.13%),約為美國的十分之一,是標準的「看到嚇死人,收到笑死人」,養房竟然比養車便宜。

其次,則是對持有房屋的課稅標準過於寬鬆。根據《自住房屋認定標準作業原則》,夫妻與未成年子女持有超過三戶才會被認定為「非自住」,適用較高稅率。但即便如此,全台灣也僅有台北市、連江縣、宜蘭縣真的有採行「房屋多稅越重」的差別稅率,其餘縣市則不管坐擁幾間房,僅以略高自住的1.5%稅率課徵。

正因持有稅偏低,且「多屋」與「自住」稅賦無甚差別,個人買房傾向空置求轉手獲利,建商蓋房寧可餘屋待價高出售,近百萬空餘屋就這樣積累而來。

因此,筆者與許多人持相同看法,面對大量空餘屋閒置現象與衍生之問題,應當透過提高空餘屋持有成本(以下稱囤房稅),合理市場的供需機制,以有效去化空餘屋,讓住宅回歸居住使用。

為何要對空餘屋課囤房稅?

有人會說,即便大量空餘屋是事實,但那是持有者的財產支配權,干卿底事,為何要課囤房稅?這就必須回到「經濟外部性」與「居住是民生必需」兩個面向來討論。

首先,我們必須指出台灣居住問題——以高房價為核心——的特殊性,並非是供給不足的問題,而是住宅市場扭曲的外部性效應。扭曲何在?房價高漲與大量餘屋竟然並存,租屋難求與大量空屋卻未互通,即供需無法接軌。外部性為何?那就是造成「房子拿來炒不是用來住」,無殼蝸牛買不起、租不好!

高房價買不起無須贅言,2018年(Q3)台灣整體房價所得比為8.82倍,台北市14.07倍,新北市房價所得比則為12.14倍,皆遠超過國際公認合理標準。

那買不起那租屋可以吧?根據內政部統計,台灣租賃市場規模約為整體住宅市場11.3%,遠低於歐美等先進國家25%~50%的比例,且租金指數近十年來不斷攀升。

依台灣勞工陣線的調查,以2016年的全國薪資中位數收入推算租金所得比,台北市占比高達58%,新北跟桃園分別為30%、25%。又上述買不起、租不好現象,受害最深的莫過於青年世代。

青年買不起房,但租金指數近年卻直線上升,連租一個有品質的房屋也將成奢望。 表/OURs都市改革組織提供,翁家德製

其次,我想絕大多數人應該會同意,縱使住宅具投資獲利的「資本財」性質,但更重要、更優先的功用應該是滿足居住使用的「消費財」功能,即住宅是不可或缺的民生必需品。那麼,當住宅此種民生必需品出現大量囤積空置,是否應該介入處理呢?

事實上,對於囤積民生必需品,我國政府是會干預介入的。行政院轄下有「物價督導小組」,可依據《農產品市場銷售法》、《消費者保護法》予以處罰,甚至是用《刑法》251條規範「囤積民生必需之飲食物品或農工必需品,無正當理由不應市銷售者,處三年以下有期徒刑」。

對比近年來政府對若干民生物品態度,我們不禁要問,果菜價格漲要抓菜蟲,衛生紙短缺要查通路,但同樣作為民生必需品住宅,大量囤積閒置卻可以置若罔聞,這不是非常奇怪嗎?

囤房稅對居住政策之效益

進而言之,就居住政策面向,囤房稅對購屋市場、租屋市場之健全,乃至政府推動中的包租代管,也將帶來積極正面助益。

就購屋市場,目前餘屋數量過多、開發浮濫,俗話說「沒有賣不出去的房屋,只有賣不出去的價格」,若透過囤房稅讓建商持有成本提高,不再囤屋居奇,讓供給真正進入市場,回歸供需機制讓價格回落到相對合理區間。也就是說,在購屋市場的層次上,囤房稅的效益是「去化餘屋、活絡交易、合理價格」。

就租屋市場,目前租屋供不應求、租金上漲,讓許多租屋族不堪負荷,或只能選擇承租低品質的房屋。一旦實施囤房稅,將促使多屋者願意將空屋出租以彌補其租稅支出,從而藉供給增加讓租金漲勢趨緩,且有助淘汰市場上窳陋違法的隔間與加蓋物件。也就是說,在租屋市場的層面上,囤房稅的效益是「擴大供給、抑制租金、提升品質」。

另就政府正積極推動的包租代管,由於現行機制是「只有蘿蔔不出棒子」,參與計畫的多為原本就有出租物件的房東,而少有從空屋釋出的狀況,致使成效遠不如預期。

如有囤房稅,大量釋出空屋將成為其擴展達標之利基,順勢也能為萌芽中的租賃產業迎來新生。也就是說,在包租代管推動上,囤房稅的效益是「政策達標、產業發展」。

囤房稅該如何推動?

雖說課徵囤房稅合理且有效益,但推動上絕非易事,最棘手的是既得利益的反對,這將包括建商以及少部分擁有多房者。建商對政府施壓的本事無須懷疑,多屋者雖佔少數但多為具社經影響力者。是故,這些年來對於空餘屋問題的討論,始終是只聞樓梯響,便再無下文。面對此,囤房稅怎麼推呢?以下說說我們的看法及建議。

一、清楚界定對象,縮小影響面

就對象界定,須知空屋餘屋所針對的目標是不同的群體,前者為多屋者,後者為建商,那是要先處理「空屋問題」還是「餘屋問題」,抑或想一併處理,值得仔細評估。

以先前出師不利的「實價登錄2.0」修法為例,同樣涉及建商與個人兩種群體,遂出現建商實為反對「預售屋即時登錄」使其喪失操縱資訊、操弄價格的空間,但卻假「區段化、去識別化」將造成民眾隱私受損、安全堪憂等理由大肆販賣恐懼,營造出社會多數反對的假象,從而阻擋法案推動。

另之前台北市亦曾針對建商餘屋施以囤屋稅(縮短銷售期),惟不久後便以議會翻盤、市府退讓告終。前車之鑒不遠,我們建議囤房稅推動應「分而治之、先易後難」,可採空屋、餘屋分期處理,且現階段應以空屋為優先。

承上,另就縮小影響面部分,囤房稅在處理空屋的適用對象也要衡量。根據前述的全國總歸戶資料,如以擁有四屋(含以上)者為對象,受影響比例僅為3.94%;若將標準下修為第三屋起認定,影響比例提升至9.65%,雖說可涵蓋空屋數量會較多,但反彈力道則近三倍。循此,我們認為初步能以擁有四屋(含以上)者為囤房稅課徵對象,不失為一種務實之考量。

二、閒置重稅、出租輕稅

為利囤房稅推動之正當性,應釐清此一稅制改革之目的。筆者認為,並非基於財政需求要增加稅收,也非仇富要盤剝多屋者,而是為有效促成空屋釋出轉做居住使用。基於此,就具體的稅制設計上,建議基本原則應是「閒置重稅,出租輕稅」。

具體言之,自第四房(非自住)起,採累進方式大幅提高其房屋稅率,房子越多、稅率越高;相對地,該屋如出租供居住使用,則可適用減免優惠。

此作法的有幾個優點,首先,表面上是大幅提高多屋者持有成本,但實際上是以避稅為誘因讓空屋轉作出租;其次,不會陷入「空屋如何認定」的技術爭議,不再是政府要證明屋主空置,而是要屋主自己提出租賃資料證沒有空置;最後,只有仍堅持空置的屋主才會被大幅加稅,將影響面從3.94%縮減至更小。

舉例如下(以下稅率僅為假設模擬),如某A持有七間房屋,扣除三間認定自住外,第四、五間房屋稅從現行1.5%拉高至3.6%,第六、七間至4.8%。但如果他願意將自住以外的四間房子出租,則不採累進維持如現行1.5%稅率。又其房屋願意加入政府包租代管或出租予領取租金補貼者(公益出租人),則比照自住稅率1.2%。

請問,持有三房以上屋主為避免稅賦大幅提高,他們會怎麼做?試想,他們手頭上162萬房屋(適用囤房稅約70萬間)有一定比例進入租屋市場後,會有怎樣的效果?

三、配套針對租賃所得稅制進行改革

鑑於台灣絕大多數個人房東(佔市場供給絕大部分)隱匿出租逃漏稅之事實,使租屋市場黑市化難以健全發展,建議配合囤房稅的推動,我們也該進一步思考租賃所得稅制的改革。

改革的思路延續同樣的邏輯,不是要增加稅賦(反正房東逃漏稅從來就是如此),而是要配合囤房稅將擴大租屋市場之力道,一併讓租屋市場去黑市,促成房東主動登錄租屋。建議採「蘿蔔」加「棒子」方式處理:

蘿蔔是,推動「租屋所得單獨課稅」,與所得稅脫勾並採單一稅率,大幅降低佔市場大宗的個人小房東租金稅賦(特別是併入其他所得導致稅率累進),鼓勵誠實申報。

棒子為,搭配前述稅賦調整,另就房東租屋申報設定落日條款,明訂過去逃漏稅既往不咎,然後續如查獲則予以重罰,促成租屋登錄落實。

囤房稅為居住政策無可迴避一環

最後,有必要就住宅政策改革路線問題,對囤房稅做衍生補充釐清。

住宅問題改革必須是購屋市場、租屋市場、社會住宅「三管齊下」,缺一不可。又相對於購屋市場、租屋市場的改革,社會住宅因未直接觸動既得利益,阻力最小,可作為改革推展的第一步,故自2010年起,我們便積極倡議社會住宅,並持續關注參與迄今。

因此,我們對近年來,特別是蔡總統任內,政府對興辦社會住宅努力與成果予以肯定,意即,台灣住宅政策改革的「第一步」已經踏了出去。毋庸置疑,「八年二十萬戶」社會住宅目標絕對要持續推進,然即使達成,也僅佔住宅存量2.2%,就政策意涵論,係建構台灣的「居住安全網」,讓被購屋與租屋市場排除的青年與弱勢群體,至少有階段性的安居之所。

若進一步論及讓社會住宅扮演「市場調節」角色,促成民間租屋市場價格合理與品質提升,有效舒緩會抑制房價上揚,那就非得累積至一定規模,例如OECD國家平均社會住宅比例超過10%,由於差距甚遠,實非現階段有意義的討論課題。

又即便如荷蘭、香港等社會住宅比例達30%,還是有其居住問題,如荷蘭的近年來遭遇房價與房租上漲壓力,香港更是身陷全世界公認最嚴峻的高房價問題。這些經驗提醒我們,居住政策只有社會住宅是不夠的!特別是,台灣在購屋與租屋市場相關機制仍與國外相去甚遠,如交易資訊透明、大量空餘屋閒置、租屋黑市等課題。敢問,難道於社會住宅跨出第一步後,其它改革就此裹足不前嗎?

今年無殼蝸牛運動屆滿三十週年,平心而論,過去三十年來,政府針對住宅問題並非毫無作為,但始終未直面弊端、迴避制度改革。放眼未來,如不願下一個三十年繼續延宕蹉跎,毫無疑問,空餘屋問題的解決必定是其中舉足輕重的一塊拼圖,也是實現居住正義無可迴避之挑戰。

我們還要繼續拖下去嗎?

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