黎恩灝
黎恩灝

倫敦大學亞非學院(SOAS)法律哲學博士、美國喬治城大學亞洲法中心(GCAL)研究員。曾在香港積極參與公民社會發展超過十年。研究範圍包括威權及混合政體下的憲法、法與社會、司法政治及國際人權保障;學術文章見於《香港法律學刊》、《共產國家及後共產國家研究》及《亞非研究學刊》等。

[法治的政治之二十三]《世界自由》年報眼中的香港

美國非政府組織「自由之家」上周公佈《世界自由》年報(Freedom in the World 2020,下稱年報),副題為 “a leaderless struggle for democracy”。也許香港讀者會譯作「無大台式爭取民主」,但實情領導不必然等於「大台」,在香港的社運語境,「大台」的標籤針對傳統社運及政治精英意圖以權力和資源影響運動,喑示這種中心化的社運領導模式運作封閉又缺乏效率、決策集中亦不民主。但自由之家年報認為爭取民主的運動銳變為「去領袖」的模式 ,理由並非如此。

年報評核的210個國家或地區(包括香港),當中40%屬於「自由」;32%為「局部自由」;28%為「不自由」。換言之,在年報眼中,自由國家仍然是少數。而且,民主國家享有的政治權利和公民自由自二零零五年起,已連續倒退十四年。年報認為,自由倒退的原因,除了是民主國家在國際支持民主自由的戰線逐漸退場,令威權國家得以坐大,影響周邊國家之外,亦因民主大國領袖——例如美國和印度——愈來愈抗拒政治多元主義,不同族裔和宗教少數社群的權利不斷被本國政策和法律侵犯,反映即使是民主國家的領導,已遠離捍衛自由的戰線。因此,去年湧現的「新公民運動」——世界各地爆發自下而上反抗現有政治制度和追求民主與善治的民眾運動——其「去領導」基礎,除了有策略價值,亦源於民主國家領導人推動有違民主的法律和政策,造成民主國家道德敗壞(ethical decay)的光景。

上述背景暗示的,是各國的政府行為、制度、法律和政策是否自由,與新公民運動的發展息息相關。年報的研究方法,是讓一群學者及專家,透過評審項目和指標,去量度各國政權是否賦予人民充分的政治權利和公民自由。評審項目包括「選舉過程」、「政治多元與參與」、「政府功能」、「表達與信仰自由」、「結社和組織權利」、「法治」、「個人自主與權利」;每項目以三至四個指標考察該國的政治與法律制度、實況和事件,從而評分,繼而評等該國是否「自由」、「局部自由」或「不自由」(註一)。

香港是其中一個獲評分的地區。年報得出香港的評分屬於「局部自由」,在上述不少指標之中 ,僅得最低分數;只有關於信仰自由和社會性自由的題目方得到滿分。香港在「首長選舉是否自由公平」一題上得到零分並不令人意外,但值得注意的,是香港引以為傲的「法治」,四個指標之中,司法獨立因受到北京釋法和評擊法庭裁決的壓力,四分滿分只有兩分;程序公義和法律平等兩項四分有三分,唯獨是「保障免於受不正當使用武力之害」一項,由過去四分得三分倒退至兩分(註二)。年報解釋,去年香港警察使用過度武力,任意拘留被捕人士,甚至施以酷刑;有非國家人員(Nonstate actors)在遊行期間進行破壞、亦有其他非國家人員在遠離示威現場的地方向民眾施暴後未受制裁,令年報認為香港保安情況惡化。

年報扼要點出的政治現實是,屬香港普通法系統以外的中國因素——無論是憲制設計下的釋法,抑或是中共政法委針對高等法院就覆核禁蒙面法裁決的「文攻」,正令法庭飽受壓力;而本來僅是執法、又被賦予公權力殺人的警察,其權力幾近凌駕法律之上,法律制度無法有效約束、究責前者。這一方面是制度問題,政府缺乏有效監督和制衡警權的制度、警隊能夠「自己人查自己人」、律政司由北京政治任命等;另一方面就是政治因素,在上者要「止暴制亂」,在下者便肆無忌憚,防暴警察針對遊行人士、急救員和記者的濫權濫暴行為依舊。當法律制度無法制約公權力時,儘管法律精英仍能以司法制度優越作辯,民眾在日常生活屢見濫用公權的警察,法治對她們來說,又豈會是牢不可破的神話?

香港反送中運動證明了,人民沒有實質政治權利,現有的公民自由岌岌可危。面對北京的法律意識形態攻勢和濫權濫暴卻不受制約的半軍事化警察,香港人篤信的「法治」,其內涵只會流於叫人守法、維護統治者權威的法家式法治或威權法治。

年報對各地民眾運動的前景並不樂觀。年報認為,發生在全球各地如香港、玻利維亞、智利、黎巴嫰等的民眾運動,挑動根深蒂固的既得利益,運動難以為全球的自由帶來實質改善,反而令專制政權以無止的暴力鎮壓運動。自由之家的研究員指出,倘若缺乏成熟民主國家的支持和凝聚力(solidarity),指向自由與改革的抗爭運動只會無以為繼,被威權國家報復而消亡。

年報的結論,是否鼓吹外國勢力干預本地事務?但事實是,政權口裡向外國勢力說不,身體卻很誠實,建制派四位政客已身在美國,在美國發表《香港政策法》報告前作最後游說,用意明顯,就是希望美國收回成命,不要打擊香港的國際經濟地位,以「回報」政權打壓政治自由。法治是香港的國際聲譽的基礎,香港的法治是來自殖民年代建立的普通法系統。儘管香港政府和商界只看重法治對經濟發展的貢獻,但成熟的西方資本主義國家並非如此觀之。個人的政治權利得不到政治和法律制度保障,法治水平實在有限。政權如果要真誠待人,要做的並不是花數億元讓律政司宣傳法治,而是重新建立被警隊和釋法破壞的自由法治(liberal rule of law),讓香港成為經濟自由與政治自由並肩的城市,挽回西方社會對香港法治的信任。

註一:年報全文下載:https://freedomhouse.org/report/freedom-world/2020/leaderless-struggle-democracy 

註二:指標提問原句為 “Is there protection from the illegitimate use of physical force and freedom from war and insurgencies?” (中譯(該地區有無保障人民免受不正當武力、戰爭和動亂之害?))

(本文原刊於《明報》觀點版,2020年3月10日)

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