[法治的政治之十二]法治與帝治

法治今日已成為「萬能Key」。國際組織、特區政府以至社會運動，均會搬出維護法治是核心價值的罐頭語言，各取所需。西澳洲大學法學院學者Dylan Lino去年一篇論文，批判十九世紀末英國法學家戴雪(A. V. Dicey) 法治思想和「帝治」(Rule of Empire)思想的張力，也許能為香港法治論爭，提供一個另類觀點。

戴雪的法治觀，在法律界和法學界眾所周知。其著作《英憲精義》（Introduction to the Study of the Law of Constitution），亦是法學生入門讀物。戴雪的法治觀有三方面：一，政府應依法辦事，按法定程序運作，而非以毫無制約和隨意運用的權力管治；二，任何人不論官民或階級身份，均受同一法律制約審裁，即「法律面前，人人平等」；三，在法治之下，個人權利由普通法累積的案例捍衛，而非由上而下的成文憲法保護。

Lino 分析，戴雪的法治理念，並非僅為衡量法治制度的發展，它同時是十九世紀晚期文明社會發展的指標。戴雪認為「法治」本身，是英國人出眾的產物、文明的巔峰。他甚至在1898年一篇文章指出，英格魯－撒克遜人（即英美）的文明程度令其他民族望塵莫及，就是源於其「法律主義的精神」。

戴雪的「民族狂熱」和「種族優越主義」，不禁令人質疑，他的法治觀，是適用人人的普遍原則，還是只有英國人才能夠享受的光榮。Lino認為，學界多側重戴雪的法治原則，少談戴雪對大英帝國殖民統治的態度。

戴雪一方面相信英國向殖民地輸出法治，就能建立文明，確立英式自由帝國主義(liberal imperialism)的正當性。但另一邊廂，戴雪又認為在某些情況下，為了延續殖民地從屬英帝國的大一統(imperial unity)，統治者有時要在殖民地放棄法治原則。戴雪甚至認為，只要殖民地自治政府意圖進一步推動殖民地獨立，帝國大一統的原則就應凌駕法治，以保障英帝利益。

例如1883年，有幾位和涉嫌謀殺愛爾蘭殖民官者有干係的愛爾蘭人，試圖移居英殖澳大利亞維多利亞，遭到當地政府拒絕。戴雪先後在泰晤士報撰文，抨擊維多利亞作為大英帝國不可分割一部份的殖民地，做法遠離英國法治。然而，戴雪並沒有提倡英帝國干預維多利亞，在當地恢復英式法治。他認為，為了維持大一統，避免殖民地脫英獨立，即使要維持與英國憲法原則相反的治術，也是迫不得已。同樣，戴雪在1915年版本的《英憲精義》序言表示，維持帝國大一統的代價，就是要英國人容讓殖民地存在種族歧視，例如英國議會要包容澳大利亞殖民地政府，針對非白人實施嚴格移民限制，好能保障澳大利亞人對宗主國的忠誠。

戴雪甚至曾提倡公務人員可以停止依法辦公(official lawlessness)，力保帝國至上。1913年愛爾蘭自治運動期間，反對自治的戴雪對阿爾斯特支持統一的武裝分子的態度是「不譴責」武裝反擊自治運動；1914年，戴雪更公開鼓勵軍隊在阿爾斯特拒絕執行英國議會通過的自治法案，等於叫公務員公然犯法。換句話說，戴雪在法治與帝治之間，出賣了自己的自由主義理想，選擇以帝治為先。

總言之，英式法治觀念縱有自由主義基礎，殖民地的法治卻變形走樣，殖民地行政系統只是建立法紀 (law and order)，保留歧視性的不平等習俗，透過間接管治換取當地人對英帝國的忠誠。事實上，英國以《英皇制誥》繞過國會權力成立殖民地，手段本身就是迴避自由民主制約的帝治手段。

上述討論，帶給我們三層啟示。

首先是歷史層面。法治理論的誕生，並非純粹的法哲學討論，亦是社會政治產物。抽離歷史，可能會降低理論的說服力。戴雪法治論的困境，在於他所提倡的法治，並非當時大英帝國主義蓬勃的現實。他被迫承認帝國大一統的管治，需要依靠法制不平等和隨意性，而這兩個殖民統治的特徵，正與以自由主義自居的英國及其法治觀相違。

其次是法理層面。認識法治觀的歷史後，就要講清楚法治的內在價值。如果英國當年建立法治，純為證其文明優越，當英帝國的大一統受到威脅，法治唯有讓路，英殖民地續為次等屬土。相反，唯有確立法治是為捍衛人人生而自由平等的尊嚴，社會才有足夠的道德和理論資源，拒絕以國家利益為名犧牲個人權利。

再者是比較分析層面。外來法治觀念能否在當地生根，不只靠移植者的本事，亦要視乎當地人的接受程度，當殖民者以一套硬制度試圖移風易俗，不單會水土不服，甚至能激起當地人和殖民者的衝突，是故英國在殖民地實行間接統治，爭取本地人信任。比較當年英國和今日中國對香港的治術，中國在天朝主義氛圍下，卻多番試圖移植中共法律意識型態到香港，強調法律是管治武器，矮化法治為守法，執法者權力愈來愈不受制約，令法律逐漸淪為國家機器暴力的一環。

那麼，香港如今是在實踐法治，還是帝治呢？

延伸閱讀：

Dylan Lino (2018) “The Rule of Law and the Rule of Empire: A.V. Dicey in Imperial Context”The Modern Law Review, 81:5, pp.739-64.

（本文原刊於《明報》，2019年7月10日）