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【讀書會】《政治學》- 羅斯金等人著(下)

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《政治學》(2018台版) - Michael G. Roskin[等]著 ; 林承正[等]譯,譯自: Political science : an introduction, 14th ed. (2017出版)。

四、政治制度

(十二)、立法機構

早期部落與城邦有集體議事的傳統,中世界的封建制度下,君主、貴族與主要教會之間形成權利的平衡。封建傳統教導人民權力分散好於集中,有權力集中傳統的國家建立民主則有其困難,如中國。有野心的國王涉入戰爭,經費的需求使被招來開議會討論徵稅的貴族們獲得參與國王政策的權力。各國開始出現國家的議會,一些國家國會議員權力日漸增大。啟蒙時代,學者主張分權。理論上,立法機關指定可為社會分配價值之法律,行政機關負責執行,但此類責任往往彼此重疊,權力很少能清楚分立。

總統制國家中,總統為掌握實權的國家最高領袖,其選舉與國會選舉分開,行政權與立法權分立。總統由人民直接或間接選出,國會很難讓其下台。總統也不向國會負責,他政府的部會首長大多來自國會以外。美國式的總統制,行政和立法經常對抗形成僵局,國會不通過總統想要的法案,總統否決國會所制定的法案,甚至同黨議員也經常反對總統。議會內閣制國家中,國家元首通常是虛位君主或弱勢總統,政府首長則為首相或總理,其掌握實權。在此體制下,人民只選舉國會議員,國會議員再從其同仁中選出政府首長。若無任何政黨獲得過半席次,則由兩個或多個政黨組成聯合內閣(聯合政府),一旦政府在失去議會中失去多數支持,則必須下台而無需等到任期屆滿。行政首長與同黨議員和其他支持政黨商量後,從國會議員中任命各部會首長,行政和部會首長向國會報告接受質詢,因此該體制很難區分行政與立法的界限,國會投票結果幾乎都可預測。多黨制下的聯合內閣經常不穩定,有時也會出現依賴小黨支持的少數政府,有的政黨脫離執政聯盟造成政府垮台,如意大利自二戰以後已經歷六十個政府(準確的說至2021年初已經第67個政府了)。

世界上大約2/3的國會是有上院和下院組成的兩院制(bicameral),如美國的參議院和眾議院、英國的貴族院與平民院、法國的參議院與國民議會、德國的聯邦參議院與聯邦議會。上院的權力通常小於下院,只有美國國會的兩院是平等的。比較少數國家的國會是一院制,比如中國的全國人大(政協呢?)、瑞典國會、以色列的克耐賽(Knesset)。個別國家曾有過一些多院制。兩院制在聯邦制國家中,上院代表各地區,下院代表依人口數而劃的選區。兩院制在單一制國家中效用不明顯。

當前大部分重要法案都是由政府起草並提出,由政黨將其送至國會辯論與修正。國會中通常由委員會系統掌控權力,其可以將草案提出或是封殺。幾乎所有的國會都有常設委員會以及不同時期的特別委員會。美國國會的委員會和次級委員會每年會篩選送到國會數以千計的法案,並選出其中少數值得考慮的議案。立法部門的功能有:立法,理論上的主要目的,然而此功能一般都在減弱之中,國會很少發起立法,只是回應政府提出的法案和預算;選區工作,關心議員選區選民的各種抱怨,推動特定法案為選區輸送利益的肉桶政治(但僅佔聯邦預算總額僅0.5%),這會影響議員的連任,但也使議員沒有時間或興趣來思考對國家整體利益來說更重要的問題;監督和批評政府,確保政府所作所為是為了國家利益、不腐化且有效率的,在英國,議員的質詢有時會造成嚴重後果,而歐巴馬也因為議員的批評而修改了多項政策;教育,告知民眾有關政府的事以喚起民眾對問題的重視;代表,至少讓人民感覺到他們被適當代表了。

立法權似乎相對於行政權正在衰弱,觀察家發現國會的運作並不如期待。國會在大眾的尊敬程度上往往排名最後,導致此結果的因素有:結構上的劣勢,議會制的國家黨紀堅強,議會由效率,投票結果固定而無趣,美國國會則鬆散無效率,議事遷延無共識,常與總統對抗,最後往往還是會給總統想要的東西;過度花費,只要牽涉到議員的利益,支出就會增加,造成財政赤字膨脹;難以理解的立法,法律越來越長且越來越難懂,1948年美國國會通過的法律平均為兩頁半,現在則平均為20頁,2010年的《平價醫療法》有2400頁,2001年的《不讓任何孩童落後法》有1000頁,國會與美國國稅局沒有人完全了解高達數尺厚的稅法,這倒是為稅務會計師創造更多的生意,很少有議員詳細閱讀法律,他們只是依賴政黨的報告指導他們投票,很多人事後驚訝他們所投的內容,超長的條文往往與金主或利益團體的利益有關;缺乏專業,國會議員很少是技術、軍事、經濟或社會問題的專家,美國兩院535位議員有近半數是律師,議員依賴行政部門的專家,美國國會是少數擁有研究機構的國會,但也無法對抗行政部門的資訊優勢;心理上的劣勢,總統往往在民眾心目中維持良好形象,議員們則相互攻訐詆毀,形象惡劣;國會議員的缺席問題,會期的會場通常空空如野,議員是否在場對議會裡的活動影響有限,演講的內容通常事先知道,只是針對媒體,投票結果在黨紀之下通常確定,法國國民議會投票時政黨會派人到缺席議員的座位按下投票按鈕,瑞典的議員只在按投票鈕的那十分鐘裡被電子系統召喚而現身,美國國會裡贊成和反對的議員會配對缺席以免影響表決結果;淘汰率低,國會議員開始成為一種終身職業,在職者優勢眾多不斷連任,美國眾議院約有90%的在職者勝選,許多選區的挑戰者只是象徵。總之,國會在集中權力的效率,與分散權力的民主之間,越發難以自處,權力也在往行政首長的方向流動。

(十三)、行政首長與官僚

當前趨勢是行政機構的權力比立法機構來得越發強大,而行政機構內部權力則從民選官員轉移至官僚手中。在議會內閣制國家中,行政首長的權力大小取決於其是否能夠掌握議會多數,權力大時能夠統合立法與行政,權力小時則因隨時可能下台而無所作為;總統制國家的總統往往能穩定掌控行政部門,但立法與行政機構容易對抗形成僵局。除了獨裁國家,沒有政治體制能保證立法機構與行政部門互助合作。

英國為典型內閣制國家(即著名的威斯敏斯特制),虛位君主任命下議院最大黨黨魁為首相,首相從議員中任命大臣,大臣若反對首相則辭去政府職位回到下議院當議員;德國的內閣制也是以眾議院最大大黨黨魁為總理,但總理就職後只有在眾議院選出替代的政府成員後,才能然總理下台,被稱為“建設性不信任投票”,此方式難度較高也促進了德國政府的穩定;法國的半總統制(中俄亦採用相似體制)創造了一種“左右共治“的情況,總統與國會分別舉行選舉,若兩者分屬不同黨派,總統依舊任命國會最大大黨魁出任總理,且較不干預內政,但保留外交上的權力。俄國的普丁能夠同時控制總統與國會,贏得選舉並壓制反對派。以色列在1996年曾經嘗試在內閣制下直選總理,結果兩種制度的弊病皆出現,只得廢除改革。

內閣制現在也有”總統化“傾向,行政首長發現自己不太容易遭到罷黜,其選舉也像選總統一樣強調其政黨黨魁的個人特質,而非政黨或意識形態。總統有固定任期,有些國家不得連任(韓國、墨西哥),有些國家可以連任一次(美國、巴西),有些國家則無連任限制(法國)。內閣制國家的首相/總理則無任期限制,他們甚至還能在自己民望較高時解散國會開始選舉,但一旦失去國會議員的支持也可能在一夕之間被取代。學者拉斯韋爾(Harold Laswell)主張政治人物起初是心理失衡,對權力和統治的異常渴望是促使他們從政的原因,但正常人則會發覺政治索然無味。柏拉圖則認為當心智正常的人一旦權力過大,便會完全無法信任任何人,為了征服敵人而不斷追求更多的權力和更多地樹敵,終至精神錯亂,所以問題在於職務而非個人心理,因此需要限制權力。作者認為柏拉圖是對的。

美國總統的行事風格不一。卡特總統(1977-1981在任)事必躬親,但許多評論家認為這是錯誤;雷根總統(1981-1989在任)偏好設定大方向而放任細節,直至事態惡化至無法收拾;艾森豪總統(1953-1961在任)表面寬鬆,但在幕後積極運作;羅斯福總統(1933-1945在任)則有意讓下屬和機構相互衝突,使得真正困難且重要的事會呈放在他的辦公桌上等等。但人們往往賦予行政首長過度的期待,既希望他們解決問題又希望他們放權。但執政的具體細節往往掌握在顧問和永業文官的手中,聰明的行政首長會營造氛圍使公民覺得快樂。為了獲得連任,個人特質和外在象徵也遠比政策和執政表現重要得多。權力如果不可避免的向行政部門轉移,要如何保護民主制度?有些學者認為還有選舉懲罰機制就足夠了。作者認為在21世紀,制衡這個概念可能不再適用,我們需要學習接受行政首長的優勢地位。

中央政府部門的數量,從美國的十四個到歐洲的二十個以上都有。在內閣制國家中,部長們來自國會議員,有多年政治經驗。他們與其他國會議員曾密切共事,不會相互猜忌敵視;總統制國家中,部長們通常不是職業政治家,而是企業家、律師或學者,或許可以帶來新視野,但難於處理政治關係,美國的部長工作內容又往往固定是為其所在官僚團隊爭取更多的國會預算,總統往往依賴他個人的團隊顧問,而非內閣部長們做政治判斷和決策。

永業文官(Career Civil Servant)是非經選舉產生、長期或終身任職於部門的職業公職人員,他們負責執行法律與政策。在專業領域上他們通常比經選舉或政治任命產生的新上司懂得要多,往往也謹慎小心生性保守。官僚體制(Bureaucracy)則是由這些文官所組成的組織所形成的體制。各國的官僚體制各有特點:美國,全美有2150萬公職人員,其中400萬供職州政府,280萬供職聯邦政府,其餘供職地方政府,官僚制相比其它國家小巧輕便,大多數政府服務由地方政府提供,在創新立法方面有相當的重要性;共產國家,蘇聯是最官僚的國家之一,高級官僚是特權精英,高級黨員和可靠黨員壟斷行政部門重要職位,中國也是如此,全體官員/幹部都是黨員,分散權力反而造成腐敗,中國誓言打擊腐敗卻不容易,因為幹部正是中國政權賴以管理國家的那群人;法國,本來就作為高度官僚化國家為歐洲大部分國家效法,法國高級文官皆是其國內“名門大學”的畢業生,通常採用極端的中央集權方式治國;德國,普魯士的容克貴族文化對德國行政影響很深,以服從和效率而聞名,如今則將大部分行政事務至於邦的級層,公職人員也致力於民主,其行事作風帶有《羅馬法》將規範編入固定法典的心態,而不像英美強調彈性與習慣;英國,官僚制早期充斥著任人唯親與賣官鬻爵,到1870年也開始以競爭性考試為基礎功績文官制,官僚們為自己“不參與政治”(apolitical)而自豪;日本,自明治維新以來政府各部會權力一直很大,官僚以引導式資本主義推動經濟成長,並蔑視民選官員,高級官員通常是東京大學畢業生,他們中的許多人年輕時便退休“空降”到他們曾監督的企業任職,各部會都很獨立不尋求合作或整體利益,通產省是其中最有名的,締造過戰後經濟成長的紀錄,主張將日本的引導式資本主義推廣,但1990年代日本經濟低迷後,官僚體制因其弊病而承受改革壓力。

世人不喜歡官僚制,但維持必要的規定和政府日常運作卻依賴他們,效率、收益和生產力並不適用於政府計劃。但官僚制也有出現像將惡行視為忠實履職的”艾希曼主義“的徵兆,以及工作是被用來的填補他們的上班時間的”帕金森定律“,其與腐敗之間的關係也糾纏不清。有學者認為官僚體制內部的鬥爭,也經常通過控制資訊來控制決策,但反對者認為行政首長的預設立場和個人偏好才是關鍵,因為其才是做決定的人。早期的官僚體制論者假定專業官僚只會執行法律而不會制定公共政策,但大多數國家擁有的是可制定政策卻不受公開課責的行政官員。本世紀的重大任務之一,是改造現行官僚體制,使其有彈性、創造力且負責任。

(十四)、司法

美國對自身的“法治”十分自豪,美國每十萬人擁有281位律師,英格蘭有94位,法國有33位,日本僅有7位。作者認為雖然美國人抱怨有太多的訴訟案件,但要確保法律之下的自由就必須有很多律師,少了律師意味著法律將被官僚掌管。上位法意指來自上帝或造物主的法律,是一個古老的、源自基督教思想,許多人主張其位階優於人類制定的法律,印度的甘地和美國的金恩都此援引其支持他們的違法行為是道德的。自然法由中世紀天主教神學發展而來,主張觀察自然可以揭示上帝意志,是為來自於自然且可依理性了解之法。

實證法(Positive Law)是由人類書寫且歷時多時而被接受之法(相對於自然法)。其大致包含五大類型的法律:刑法,關於對社會和群體產生威脅的不法行為,所以由國家而非被害人擔任原告/公訴人,分微罪(如交通違章)、輕罪(如非法性交易)和重罪(如謀殺);民法,涉及個人之間的爭議,如結婚、繼承、契約、破產等,英語系國家會以幾個世紀以來積累舊有判決形成的《習慣法》補充成文法;憲法,通常為概括性文本,以後續的立法和法院的解釋填補細節;行政法,政府機關制定的命令,源於行政機關對法律的解釋;國際法,由大多數國家所承認的條約和既成慣例構成,無強制力而依賴各國自願遵守。

《習慣法》源自公元3-5世紀的英格蘭,其是基於個別法律判決所形成的判例,形成先例拘束原則,但法官可以根據案件的差異重新解釋或修正先前的裁決與原則,這使《習慣法》具備了高度彈性,當其與成文法相衝突時以成文法優先,前英國殖民地受其影響較大;《法典法》以編整書本中的成文法為特點,可追溯至古羅馬時代的《羅馬法》,其通過天主教會的《教會法》以及拜占庭帝國的《查士丁尼法典》而被繼承,拿破崙時代編纂的《拿破崙法典》影響深遠。《法典法》詳盡精確全面,法官只能適用法律,司法部門亦非獨立於行政。各國司法體系:

美國,司法體系由1個包含聯邦法院的全國性體系,以及50個州各自的州法院體系所組成。聯邦法院體系包括了審理當事人為不同州居民以及涉及聯邦法的案件的聯邦地方法院,接受上訴但僅考量法律使用是否得當的上訴法院,以及只接受一小部分申請案且涉及憲法、條約或聯邦法重大事項的最高法院。聯邦法官是終身職,由總統提名,須經參議院同意。司法部長會提供出現缺額時的候選人名單,聯邦調查局則會調查每一位候選人。參議院的批准過去僅僅是一項例行公事,如今卻是高度政治化和黨派性,現在的總統任命同樣也是挑選與總統具有相同司法哲學的同黨法官。50個州各自的法院體系大約處理了全美90%的法律業務,州的審判庭通常運作於郡,審理嚴重案件。再往下的鄉村地區有治安法官、城市地區有治安法院或違警法院處理次要爭議事項。州法官依各州規定由普選或是任命產生,任期至多可達14年。兩黨常常會提出相同的法官候選人名單,所以選舉的黨派色彩不強。

英國的法院體系分為民事和刑事兩個分支,法官由首相根據司法大臣的建議選出,享受終身職。英國的司法在2000年採納《歐洲人權公約》後也擁有部分司法審核權,但其依舊是行政體系的一部分。英國政府僱傭律師起訴,而不像美國有地區檢察官之類的職業公訴人。英國有專門的出庭律師負責代理出庭,事務律師無此業務。英美的法院是僅作為原被告或控辯雙方之間的裁判,很少有主動行為。其缺陷是判決常常偏向可以僱傭優秀律師的一方,而如果是法院指派的辯護人,則通常工作過勞且準備不足。

歐洲的法院的法院沒有區分民事和刑事部門,而是維持了普通法院與行政法院的體系。歐洲的法院以合議庭的方式作出裁決,檢察官是向偵查法官提出證據,偵查法官則代表司法部偵訊、蒐集證據和陳述,是否起訴也是由法官而非檢察官決定。與英美法院做無罪推定相反,在歐洲國家的被告有責任證明偵查法官是錯誤的。法院對查明案件的事實有主導權,律師在法庭上並不會訐問證人,而是呈現對立一方的主張或案件本身具有邏輯上或事實上的錯誤。俄羅斯的法律體系大多沿襲前蘇聯的法律結構,總統和行政部門享有憲法法院無力抗衡的權力。蘇聯信奉法律為統治階級服務,對煽動和顛覆等最處罰甚重,非政治性案件尚能得到公正處理。律師允許到庭,但僅能就法律給予客戶建議,而不會挑戰檢方證據。全體法官都是共產黨員。一些政治案件不會進入審判,而是由精神科醫師處理,蘇聯解體後“癡呆型精神分裂症”這個疾病也消失了。蘇聯的前KGB成員依舊在為俄羅斯的聯邦安全局FSB工作,普丁則利用以法律包裝的程序除去反對者。

司法審核權在美國有高度的發展,但在其它國家則未必如此。瑞士聯邦法院可能會審查州法院送來的案子是否符合憲法,但不會針對瑞士議會通過的法律進行合憲審查。德國憲法法院在二戰後由於美國的堅持而被建立並寫入基本法(《德國憲法》),其16名法官由上下議院各選出8名,任期12年且不得連任,該法院會對法律加以審查以確保合憲,但其運作局限於較嚴格的《法典法》,不像美國最高法院的裁決那樣因《習慣法》之傳統而形同實質上的《國內法》。美國最高法院審查聯邦制定法律合憲性的權力,在憲法中並未提及,1803年時任最高法院首席大法官馬歇爾,通過“馬柏瑞訴麥迪遜案”,宣稱了擁有此權利,但其從未被普遍接受,個人意志強烈的總統如杰弗遜、林肯、小羅斯福等總是抗拒。直到二十世紀,司法審核權開始被廣泛運用。

影響大法官判決的因素有很多,司法“積極主義者”主張最高法院應謹慎守護憲法中的《權利法案》,而“節制主義者”主張只應由國會制定公共政策。大法官的個人信念與意識形態,與9名大法官在裁決時微妙的投票數,產生了最高法院能否作為公正司法分配者的問題。歷史上,美國最高法院的大法官一向是白種盎格魯撒克遜新教徒(White Anglo-Saxon Protestant, WASP),以及中上階級的男性。如今,許多女性、天主教徒、猶太人和非洲裔也都成為了大法官,但這不意味著他們就不保守。大法官通常比較年邁,平均年齡接近70歲。南方的法官在種族問題上通常更為保守。民主黨的大法官通常更可能支持自由派立場並試圖捍衛弱勢族群和窮人,也可能較不信任州而支持聯邦權威。共和黨的大法官則可能相反,但也不乏例外。當艾森豪總統在1953年任命華倫擔任大法官時,他以為挑選了一名標準且溫和的共和黨員,後來他稱這是“我所犯過最糟糕且愚蠢的錯誤”。大法官同僚們的意見也會相互影響,優秀的首席大法官能憑藉個人特質和司法理論,讓同僚們轉而支持他們的法律哲學。最重要的因素,可能是大法官終身職,使其可以免受國會、白宮與私人利益的壓力而保持獨立,使得他們可以以無法預知的方式轉換立場。某種程度上,是職務造就了任職者。

以首席大法官名字命名的、帶有明顯積極主義傾向的華倫法庭(1953-1969),為最高法院的政治權力擴張和美國社會帶來了巨大的影響。其在三個關鍵領域表現得極具爭議:公民權利,從1954年的“布朗案”開始,以司法判決的形式廢除種族隔離,而這恰恰是國會不願意觸碰的領域,在美國種族關係上掀起了一場革命;刑事訴訟程序,對警方取證、律師委派、以及著名的“米蘭達案”中的緘默告知做出了規範;議會席次重分配,因應人口變遷而重劃選區,致使現金每一次人口普查後,都必須重劃選權。在華倫法庭之後,歷屆最高法院法庭相對於其都被形容為更加保守,但“自由”或“保守”只是大眾傳媒簡化後的標籤,實際中通常二者是並存的,而最高法院只專注於合憲性。

美國聯邦法院是政策制定機制中,不可或缺的一部分,其判決影響政治,也受政治影響。其可以承擔其它機構憂懼的議題。作者認為自主且平行的司法機構,乃是美國對於政府治理的重大貢獻之一。這個司法權的模式,正緩慢地在世界各地成長,並且協助著法治與穩定的民主。

五、政治體系的作用

(十五)、政治經濟學

政治經濟學討論政治與經濟之間的密切關係與相互影響,十八世紀晚期開始的古典經濟學家,如亞當-斯密、李嘉圖、彌爾和馬克思的寫作都像亞里士多德一樣將政府、社會和經濟視為一體。十九世紀晚期,當經濟學家變得更科學並以數據作為基礎,他們從自己的學門的名稱中摒棄了“政治”。但近年來該用語又再度流行起來。激進派使用“政治經濟學”代替馬克思主義,批評國家之間和國內不公平的財富分配。保守派則以此找回亞當斯密主張的純粹市場機制。經濟從根本上幾乎支撐著政治的每件事情,政治人物通過對繁榮的承諾和履行而勝選和連任,其推行的所有公共政策的抉擇都會有經濟上的後果。當決策者忘記政策與經濟的連結時,一些最糟糕的政策就會產生。所以每一位政治學者某種程度上,也該是一位經濟學者。二十世紀初,多數歐美政府都採取“古典自由主義”,通常不介入經濟,但此趨勢隨著1929年經濟大蕭條爆發而終結。英國經濟學家凱恩斯(John Maynard Keynes)提出政府應當在經濟面臨過熱或衰退的景氣循環時,應當採取積極措施來調控。二戰後,海耶克和弗里曼等保守派經濟學家,再度提倡一套基於亞當斯密最早提出的供給需求的“新古典”理論。2008年的金融崩盤後,許多經濟學家很快又找回凱恩斯的主張。為了快速應對景氣循環,聯邦準備理事會(Federal Reserve Board,簡稱聯準會),即掌管利率升降的美國中央銀行,會通過利率更快速地提升或減少經濟活動。

自1960年代以來,美國的政府與經濟發生了一系列互動:越戰的開支為美國經濟注入了大量的美元貨幣,但是並沒有增加財貨或服務的供應,結果導致不受控制的通貨膨膨脹,物價全面上漲,因為總統都不願用征稅的辦法應對支出的增加;同時美元相對外幣價格較高,導致美國在出口不足的情況下吸收了大量的進口,國際收支赤字躥升;為了改善這個問題,1971年美國之前讓美元與黃金固定匯率的“布列頓森林體系”被放棄,美元對外幣實行浮動匯率,美元貶值到1/5;同一時間,為了對抗通脹,美國凍結了工資與物價,但政策結束後通脹反而加劇了;1973年發生石油危機,石油從2.5美元一桶開始攀升,導致各地通貨膨脹同時經濟蕭條,即1970年代的停滯性通貨膨脹,從那時起,一般美國人的所得就幾乎完全沒有成長;為了抑制通貨膨脹,1980年代聯準會大幅提高利率,雖然達到了目的,卻也抑制了經濟成長;為了再次刺激經濟,美國政府又啟動了大量的減稅,但結果只造成了政府支出大於收入,即更多的財政赤字;政府通過發行國庫券借錢,導致利率升高,外國投資增加,同時美國外貿進口大於出口的情形還在加劇;1990年代美國政府消除了財政赤字並且產生了盈餘,但2000年以來政府爭相花錢,債務再度膨脹,2012年達到GDP的100%(1946年為109%,1947年為24%,2020年為98%,日本2020年為266%);2013年為應對同時到來的赤字、債務和稅賦問題,美國兩黨妥協的結果是終止了部分減稅以及全面削減政府開支;一切的結果是1970年代以來美國人所得不平等的加劇,導致2011年佔領華爾街的政治怒火;金融市場則是在不斷產生“泡沫經濟”。

美國稅收佔GDP的比重約為丹麥的一半(25% vs 49%),美國同時要求低稅賦和高政府服務的民意,從長期來看是不可能的。美國的福利支出佔GDP的百分比,也約為歐洲的一半。但作者指出美國通過減稅而提供的政府補助,其福利國家的規模幾乎就與歐洲相同了。然後歐洲的福利被更精確的鎖定在窮人身上,而美國則是圖利了原本就富有的個人與公司。作者從福利中區分出了“應享權益”,這些都是由法律授權的美國聯邦支出,如社會安全、醫療保險、政府退休計劃、農產品價格支持等,佔福利支出中的絕大多數,受益者通常為中產階級,通常難以刪減;其它傳統社會福利,通常通過資產調查鎖定貧困者,如醫療補助、食物券、社會安全生活補助金等,佔福利支出的比重較少,刪減他們影響微弱。相較於其他先進工業化國家,美國的福利國家規模很小,美國人傾向維持小政府且懷疑和批判政府權力的擴張。歐洲人則較能接受政府扮演一個重要角色,且不會對他們的高稅額有過多埋怨。作者認為政府方案的擴展傾向、官僚本質上沒有效率、終止應享權益的困難性,可能導致政府方案的失控。所以在擴大政府方案時,或許謹慎而行才是明智的。

(十六)、暴力與革命

早期的政治學者傾向一種政治系統永遠不會失靈的“現況取向”,但從1960年代晚期開始越來越多的政治系統崩潰引發了學界的注意和批判。崩潰起於國家的正當性受到侵蝕,正當性是公民對“政體之規則是否適當且應該遵從”的感覺。暴力則可視為政治衰退、政府效能不彰與缺乏正當性的徵候,它能透露出很多訊息,某些情況下也是為了達成目的。政治學者馮德梅登(Fred R. von der Mehden)將暴力分成五種常見類型:1. 初始型,源於人們生長之基礎社群間的衝突,常基於族群、宗教等,如伊拉克的遜尼派與什葉派、西藏的藏人與中國人(西方的學者通常就這樣寫);2. 分離主義,有時是初始型衝突自然發展的結果,目的在於尋求群體獨立,如斯里蘭卡北部的泰米爾族;3. 革命,以暴力推翻或取代既有政權為目標,如古巴的卡斯楚政權推翻巴蒂斯塔政府、伊朗王室政權垮台等,也有一種“反革命”暴力,意指保守團體以暴力阻撓革命,如哥倫比亞自衛軍的殺戮、匈牙利捷克波蘭等國在共產時代鎮壓反共運動;4. 政變,常被用對抗革命、腐敗與混亂,幾乎都是由軍方發動,多數在一開始不會引發太多暴力,但隨之而來的恐怖統治往往十分血腥,1976年阿根廷政變後有3萬多名阿根廷人失踪,瓜地馬拉自1954年政變後以“疑似左派分子”為由謀殺了20萬人,政變容易行成傳統,自1932年來泰國已經有19次政變企圖,其中12次成功;5. 議題,針對特定議題行使暴力,如反全球化、罷工等等。

學者發現內部騷亂的根本成因,是國家走向現代化過程中社會所經歷的改變。當現代化打亂傳統社會的秩序,人們不再安於現狀,期望的上升超過了實際的經濟改變,某些人認為自己被拋棄在經濟成長之外而產生相對剝奪感,地主、銀行家在市場化過程中讓小農陷入赤貧,年輕失業人口快速增長。以繼承為統治基礎,且不開放大眾參與的政治系統也可能為時間所淘汰。教育程度的提升、小農對被壓制的憎恨和都市知識分子對權利和自由被壓制的不滿,這些結合起來創造了革命。

恐怖主義是一種由充滿仇恨的團體使用政治暴力以削弱敵對之政治勢力的策略,藉由行動散播驚懼、宣揚名聲、引發敵對勢力的過度反應,同時招兵買馬。他們心懷堅定的政治動機,出於民族或宗教等理由或理想,集體行動。有些恐怖行動有國家在資助。這些恐怖行動多數時候不太有用,反而會強化受襲擊國家的決心。其棘手之處在於其既能造成大規模傷害,又流竄不定難以捕捉。恐怖主義不是國家實體,難以被鎖定消滅。越南在越戰中則將“游擊戰”與“政治作戰”結合成“革命性政治作戰”。越軍親近群眾,獲得認同,建立行政運作,而法國和美國只是單純在使用軍事和暴力,反而引發當地人的反感與恐懼。

革命是快速、劇烈的系統變遷,拋棄舊體制與其中的精英。檢驗革命是否真實的標準,是觀察舊精英是否依舊掌權。知識分子通常會提供組織資源並經常成為領導人物,如列寧、毛澤東、卡斯楚等。學者布林頓(Crane Brintion)在1938年提出一套革命的階段理論:舊政權衰敗,革命第一階段舊政權在自我毀滅下形成初步的政權移轉,然後溫和派掌權卻不足以威懾激進派,極端分子更粗暴也更有組織性,但他們掌權後的狂暴將群眾與革命分子的精力耗盡,對穩定的渴望將帶回近似舊政體的專制統治,恢復大多數人渴望的秩序。也有學者強調政府捲入自身無法解決的“國家危機”,也是革命爆發的原因。

革命中有一個反复出現的趨勢:當一個暴政被推翻了,往往只是讓另一個暴政取而代之。革命通常都沒有好結局。美國革命好像是個例外,但它究竟是革命還是僅僅是一場獨立戰爭還存在爭議,作者引用漢娜-鄂蘭(Hannah Arendt)的觀點認為美國革命或是歷史上唯一一場完成的革命,而法國大革命則不是一場成功的革命。俄國革命則一開始就錯了。革命在1960年代為風潮,在1970年代卻聲名狼藉。柬埔寨是其中最可怕的夢魘。目前則幾乎沒有再出現重大的革命運動。東歐劇變後,有學者注意到了以相對非暴力的群眾運動推翻共產政權的絲絨革命。奪取權力後,革命政權發現要實現理想並不容易,人們幻想破滅而悲苦降臨,可是革命政權在經歷過血腥後已經無法回頭承認自己是錯的,只能通過政治宣傳和警察來自我保護,直到新生代掌權發現自己的難堪的處境並承認應該有所調整。抑制革命,則必須要在革命思想生根前進行改革解決問題,然而特權階級的抗拒往往使其難以推行。

(十七)、國際關係

國際關係是指國家之間的互動關係。不同於國內政治,世界上並不存在一種更大的主權力量,可以確保每一個國家都遵守法律並保持和平。主權是國家在其領土內行使決定性力量的權力。國家的主權也不僅僅是有無的問題,而是程度的問題。法理上的主權並不能阻止俄羅斯從烏克蘭領土上奪取克里米亞和東烏克蘭。歐盟成員國則是都放棄了部分主權以構成經濟與政治上的同盟。冷戰時,東歐與中美洲小國們也都分別處於蘇聯和美國的控制之下。另一方面,主權也確實令北韓在自己的領土上隨心所欲並試爆了核彈,許多國家也對美國在經濟上孤立俄羅斯和伊朗的主張視而不見,其他國家也無力逼迫美國遵守許多美國不喜歡的國際條約。在國際關係上,參與者往往必須經由威脅或武力自行執法,往往沒有其他資源或者舉世公認的管理機構來解決各方爭端。國內與國際政治之間的巨大差異,會令一些政治家在轉換時難以適應。

在缺乏更大的主權力量統治的情況下,國際關係對權力的依賴很深,權力包含了軍事、經濟、政治、文化、心理等因素。作者認為國家利益是指在全球事務中對國家政體有益處的事情,但不同的人對國家利益的解讀卻也可能大相徑庭。各國會從不同角度觀察自身的國家利益,且在不同情勢下會有不同認知。外交工作則是發掘並發展國家之間的互利之處並攜手合作。外交政策向來是精英的遊戲,很少有人主動關心外交政策,而且其過程往往保密,只是在制定後才對民眾或國會宣佈,民眾或國會往往附和跟隨。經濟在如今的國際關係中十分重要,自由貿易與保護主義刺激國家採取不同的行動,經濟大蕭條與各國的保護和報復性關稅是情況更加惡化,導致希特勒的崛起與二戰爆發。經濟相互依存可以帶來和平的信念,因英國帶領的全球化被一戰終結而被證偽。繁榮也不必然帶來和平,新崛起的富國對尊重、資源和領土有更多需求。全球化帶來的繁榮也不能讓每個人都利益均霑。

學界對戰爭爆發的原因有兩派理論:微觀理論聚焦于個人或是小團體,其基礎是生物學和心理學,生物學家強調基因遺傳,人類學家強調文化與後天學習,心理學家強調領導者的人格特質;宏觀理論聚焦於國家、地理和歷史,強調國家作為關鍵行為者的權力和野心,其中權力平衡理論認為國家之間權力與聯盟相互協調,一旦失衡則開戰,權力層級理論認為國家以其權力定出層級排序,過渡時期則容易發生戰爭。錯誤認知理論結合了微觀與宏觀,認為領導者錯估形勢是戰爭爆發的原因,民眾則常常被領導者煽動。學者仔細計算後認為冷戰後的戰爭數量及猛烈程度已經大幅下降。

人們為了維持和平曾提出許多方案:世界政府方案認為各國應當對國際實體放棄自己的部分主權,即發動戰爭的能力,但沒有哪個國家願意這麼做;集體安全方案試圖建構共同的安全同盟,但發現鬆散的同盟無力阻止侵略;功能主義方案主張讓各國在一些特定領域展開合作,產生的外溢效應會使各國發現合作比衝突更加可行,但這些為合作而建立的組織內部反而上演衝突場面;第三方援助試圖讓未涉入衝突的第三方中介斡旋,但有效的前提確是兩方有意尋求和平;外交策略同樣需要衝突各方願意妥協;維和行動無法強迫各方接受和平,除非讓自己加入戰爭,多國軍事執行部隊有更明確的交戰守則,但卻要交戰各方都先達成有關協議。作者又提到了民主和平論,認為民眾對戰爭後果的課責、資訊的流通是民主國家之間不會爆發戰爭的原因,所以散布民主能夠帶來和平。

二戰後,從戰爭罪行的審判開始,《國際法》增加了對主權的限縮。世界似乎正在變得期望超越主權並走向某種新秩序,但卻不知道會是何種秩序。超國家組織,如聯合國、北大西洋公約組織(NATO)都有其局限性。美國的外交政策傾向於在兩者之間擺蕩:在海外使用武力的干涉主義,與將自身海外影響力降至最低的孤立主義,學者克林伯格甚至研究發現有平均為21年的“內向性階段”和平均為27年的“外向性階段”,以此成功在1950年預測了美國會在1960年代末厭倦越戰和普遍的干涉行動。美國經常低估自身所面臨的危險,又經常太高估勢力範圍的重要性。學者喬治凱南曾將美國的民主制比作腦部只有豌豆大小的恐龍,經常對危險毫無警覺,一旦受傷害卻又勃然大怒地摧毀敵人和自己的家。情緒和憤怒會過度簡化外交事務,造成不可預期的後果。作者認為當前最長期的問題是如何應對和看待中國崛起。有學者認為這樣崛起中的大國一定會與其他國家發生衝突,但中國歷史上卻未曾向海外擴張。北京當局將國家利益定為經濟成長,但強烈的民族主義和軍事力量也在中國發展。以兼容並蓄的方式評價美國與中國的國家利益,將是美國年代一代的重任。





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