Shao-Huan

語言學習者,以精通一兩種東南亞語文為目標;然而有時連基本的中文都是不甚熟稔。

境外漁工-離人權最遠的那條路

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前鎮漁市場中的魷魚船


在2015年,台灣漁業得到歐盟黃牌以來,漁業的相關議題就一直被不停的關注著,不僅僅是IUU(Illegal, Unreported and Unregulated;違法、未報告及未受規範)漁業,漁工人權等議題逐漸浮上檯面,報導者及綠色和平也針對台灣的境外漁工作出了多次的報告及建議。在2017年,台灣通過了遠洋三法來對於漁業做出規範,近年來亦大規模的對違法業者及仲介做出鉅額的裁罰,如去年捕撈黑鯊的金昌六號就被罰了1140萬台幣的高額罰鍰、福牲十一號仲介公司200萬元新台幣罰鍰,在三法開始的一年半內,罰鍰總金額亦超過了一億元

在台灣遠洋漁業大刀闊斧的改革之下,現行每艘船都要裝載漁船監控VMS(Vessel Monitoring system)系統、要定期的在E-logbook電子漁獲回報查詢系統上登錄抓捕漁獲…等系統去管理,漁業署中心更有24小時的漁業監控中心監視著台灣所有漁船的動向,只要漁船晚了些或訊號異常了一兩小時,馬上監控中心就會打衛星電話到船上關心,這樣逐漸的改革下,台灣也在今年六月解除了歐盟頒布了四年的黃牌,讓漁業的壓力鬆了一口氣。

儘管漁業署在忌諱歐盟黃牌轉紅牌後將會禁止台灣漁獲出口到歐盟,甚至其他國家連帶一起抵制台灣,在這樣的壓力下對台灣的漁業做出了改革,然而歐盟的黃牌警訊重頭至尾都只有針對IUU漁業,也就是說漁工人權從來都跟歐盟頒布黃牌的法規中沒有任何一絲一毫的關係,也是仰賴著台灣眾多的人權團體說服歐盟一同對台灣政府對漁業署施壓,漁業署才通過境外僱用非我國籍船員許可及管理辦法後提升了漁工的薪資至450元美金及簽定契約的規範,境外漁工的處境及待遇才看似有一絲絲的改善,但在這條路的改革上是遠遠不夠且不足的,境外漁工的勞動條件保障仍舊處於有與沒有之間。


二元的聘僱制度 被割棄的境外漁工

台灣的漁工制度非常弔詭的切成兩種聘僱方式,一是在勞動部下主管的境內聘僱漁工,而其二是在漁業署下面主管的境外聘僱漁工,兩者分屬不同的主管機關。

境內聘僱漁工在勞動部的管轄下需要符合最低薪資、勞動基準法及就業服務法的相關法令規範,除非有正當理由符合解雇程序,否則雇主不得任意解雇,不然就得支付資遣費用。雇主每月仍要繳交就業安定基金、勞保及健康保險等費用給勞動部。合約一做皆是三年,三年到了勞雇雙方可以再行續約。在契約上,雇主也需要給予漁工適當的分紅,契約期滿時雇主亦要負責漁工往返機票費。

而境外漁工雇主要負擔漁工往返機票費、每個月450美金薪資及每年每人約九千元台幣的漁工意外保險外,基本上不須負擔其餘額外的費用。契約一簽往往是兩年,在契約期滿前若因勞方己身的原因選擇解約,勞方需自行負擔回國機票。大部分境外漁工的薪資到工作滿一年後才會有50元美金的漲幅,高時間的勞動卻僅能賺得這樣的微薄薪資。

令人疑惑的是,多為個體戶經營的境內漁船,都負擔得起台灣最低薪資、勞健保及就業安定基金的費用。較為企業化,甚至一艘動輒兩三億以上的境外漁船,居然只能願意負擔450元美金的月薪,還因為這區區幾百元美金的薪資大喊動搖產業、動搖國本,甚至這些月薪還不是每月定期匯全額給漁工,多是要等到半年才要一次匯足,在匯款給薪前船公司還可以利用這筆錢去周轉,對雇主大開方便之門。

再者,漁業署終究是一個輔導漁業的機關,本身要輔導資方又要同時做出勞工的管理,一個機關要負責兩方的事物導致常常精神分裂或是承辦人不知道如何是好。在勞工管理上,漁業署亦非勞動專業,加上境外漁工的聘僱辦法架構較國內勞動相關法令鬆散,很多勞工相關問題也就根本無法在漁業署的現有機制內獲得解決。

擁有大量資源及就業安定基金的勞動部剛開始始終冷眼的看著漁業署忙東忙西,勞動部不斷以多年前行政院的其中一條函釋要求漁業署代管境外漁工業務為由,拒絕接手境外漁工的勞動管理。這個議題也就這樣一直不停的兩個部會之間互相踢來踢去數年,最終才由漁業署無奈地接下。有段時間,勞動部甚至不願意漁業署下受管境外聘僱漁工使用勞動部勞動發展署下設24小時的1955勞工多語諮詢專線,只因這是用就業安定基金的費用建立而成的專線,並要求漁業署用自己經費自聘境外漁工熱線,後來透過行政院高層內部多次協調後,勞動部才允准漁業署下管的境外漁工使用1955諮詢專線。

再者,作為政府三級機關漁業署本身並不如勞動部是二級機關,本身預算就有許多限制,多年以來,漁業署的角色始終是發放補助預算給業者及各漁會團體,如今增加漁工管理業務產生了大量支出,又不願意如同勞動部般向雇主收取就業安定基金。先天經費的限制加上後天的鄉愿,導致漁業署在管理境外漁工上的管理資源始終困難重重,亦在管理上如同精神分裂般,既要顧慮雇主亦要注重漁工人權。

現行針對總共兩萬五千名的境外漁工中,漁業署透過對外漁協僅外包聘僱了不到十名不諳東南亞語的一線訪查員(2021年已有一名印尼通譯),亦透過專案在屏東及高雄地方政府各補助兩名的承辦人員人事費,這樣人力上吃緊且業務龐大,在這樣的限制下,一線負責的承辦人員往往只能透過臨時通譯費用去訪查,甚至因為經費限制,有時要凹通譯幫忙免費翻譯,導致那些懂得雙語的外籍配偶也成了這個破碎制度下的犧牲者。儘管許多一線承辦人員都改革及查案的熱情,但都被這樣層層制度的限制下終究消磨殆盡,辭職率始終居高不下。第一線的工作人員始終忙碌,在制度及缺乏法規授權下始終沒有辦法有效率的處理案件,許多努力在外人看起來都是事倍功半。


申訴無門 缺乏的保護體制

做為第一線的移工服務單位,每週都會接到許多的移工來尋求幫助及諮詢相關法律問題,但對比起境內漁工,境外聘僱的漁工在維護權益上落後了境內漁工一大截。

對於境內漁工而言,在他們入境台灣時,台灣將會對於法令及申訴專線做宣導,讓他們知道他們官方的申訴管道可以透過1955諮詢專線、到當地勞政機關詢問或是在桃園與小港機場的外籍勞工服務櫃台提出爭議,在爭議提出後將會有當地勞政單位進入調查與協調,若雇主有明顯違背相關勞動法令,勞政機關可以就相關法令開罰,並協助外籍勞工辦理轉換雇主及後續的庇護安置。

對境外漁工而言,宣傳上的不足導致他們鮮少知道1955這個勞工諮詢熱線,僅管勞動部已不再排斥境外漁工撥打1955專線,但1955大部分接到的境外漁工申訴案件多是在漁工朋友在台灣在地NGO團體的幫忙下撥打立案,僅有少數的外籍漁工得以自行撥打1955專線,礙於對申訴流程的不熟悉,在面對諮詢人員眾多問題的詢問下,漁工深怕申訴不成,亦會掛斷電話取消自己申訴的動作,導致案件尚未立案,就沒有後續相關機關跟進協助案件。

此外,勞動部下的境內漁工不僅僅只有1955,如上訴所列,還有眾多的單位可以協助外籍勞工處理爭議,然而對於境外漁工,漁業署並沒有設立任何的一線受理收案的單位,現在的受理方式是漁工朋友要到唯二的受理機關填寫申訴單,這兩個單位分別是位於高雄前鎮漁港的海員漁民服務中心及東港境內漁工朋友自己成立的漁工海員權益論壇FOSPI,一線申訴受理的缺乏,導致漁工發生爭議案件時,不見一線政府單位的介入及幫助,那些諮詢的責任反而移給了在地NGO團體去分擔。

再者,漁業署內部並沒有聘僱專職通譯,長期便宜行事的仰賴臨時翻譯,在翻譯沒空或沒有翻譯協助時,一線的檢查員只能透過Google Translator跟案主溝通,溝通上的無效率導致沒有辦法第一時間詢問案主相關案情,也無法即時受理案件。

在案件處理上,漁業署亦會把案件轉到各地漁政單位請他們調查案情,在調查結束後再回報漁業署做複審或裁決。儘管高雄及屏東的漁政單位已經處理境外漁工案件多年,但弔詭的是在現行漁業三法中,並沒有對這些當地漁政單位的明確授權,授權上的缺乏導致案情處理的權限有限,在加上漁業署對轉發案情並無線上系統發文,而都是用紙本公文寄送,往往受理案件到調查就要等上兩到三禮拜,此時案主早就被遣返回到母國或再次出港,跨國聯繫導致案件流程延宕,處理上往往耗時數月,不僅僅耗費行政效力,對一線承辦人員更是莫大的摧殘,處理的即時性不若各勞政單位受理爭議般,數週內就會招開協調會議招集勞資雙方,並處理結案,或許漁業署這一兩年來還在摸索一個平衡業界跟保障漁工權益的模式,但每一次的勞工爭議,對每個個案而言都是莫大的遺憾。

在漁工找尋本會求助的案件中,高達九成的案件都是與薪資及保證金扣留相關,甚至還有仲介大量違法扣款。現行境外漁工都在回到國內後才到母國仲介公司領取薪資,往往發生爭議時,往往國內仲介推向國外仲介扣款。最終,漁工結束要回國工作時,理當在台灣結清薪資,才可避免仲介公司對廉價境外漁工薪資中又扒了一層皮。


人窮命賤 那高危險低保障的漁船工作

在今年年底,我就曾經受理一件漁工拇指因工作被切到三公分的案例,這艘船在美屬薩摩亞作業兩年期間未曾返台,漁工在事發過後曾到薩摩亞醫院就醫,但因為經濟壓力在就醫後就又回到船上工作,直到契約期滿才向我們投訴,並要求2500元美金的賠償。

此案在漁政單位的受理下,我代表協會跟雇主協調,保險理賠斷指僅受理兩隻以上理賠,此案賠償只能是雇主全額支付。一到現場,雇主就表示只願意多給1000元美金打發案主,說這是公定價格,最後在一陣混亂的爭執下,案主因生活壓力答應了1300元美金的賠償金額,但從頭到尾雇主都認為這是受傷不是職災,甚至覺得案主是故意找自己麻煩。在境內移工,這樣的賠償可以拿到11個月薪資的賠償金,但在相關賠償制度缺乏的境外漁工,賠償像是菜市場喊豬肉般,十分不值。有相關權益團體在場的狀況尚若如此,更何況是漁工自行面對雇主之時。

此案可見保險制度上境外漁工的嚴重缺乏,境內漁工本身擁有勞保,在發生職災甚至死亡時都會有勞保給付的保障,儘管給付額度不高,但多少是個賠償。但對於境外聘僱的漁工中,只規定雇主須要保一百萬的身故險及任意額度的醫療及意外保險,許多保險的保單中並沒有理賠,而這些意外往往發生在公海或其他國家海域中,這些發生職災的漁工鮮少能夠回到台灣投訴,往往都是回到母國後才透過在地網絡找到台灣的團體提起申訴。

在醫療賠償上的制度缺乏,加上海上申訴不易,不知道有多少漁工就在求助無門中把這些工作傷害吞了下來,在漁船這樣高強度勞動的工作崗位上,斷指甚至殘疾的案件絕對不會少見,台灣的遠洋漁業仰賴著這些人的付出,每年擁有數百億的產值,雇主應該負的責任卻在這個聘僱網路中缺乏,導致那個境外漁工工作的權益始終缺席。


業主怒吼 漁業界與人權團體的恩怨情仇

「漁工有人權,台灣漁民就沒有人權嗎?」這是今年我跟一個業界資深的漁船船主談話時,他不停反問我的。當下回應了甚麼早已忘記,但那樣情緒我始終感到訝異,究竟是怎麼樣的狀況,讓這些漁業主們要不停的對這些人權團體怒吼,對於漁業主的憤怒,或許可以簡單的以一般業主一以概之,我們感覺雇主總是貪圖利益,但這麼看又或許過於簡單。

早期漁船船員多是接受打罵教育出來,那時候的工作環境辛苦,設備又沒有現今的漁船來得安全,當時的維權團體也沒有現今來得多,只要忍得住稱得來,往往都會有還不錯的收入。漁業的辛苦一直以來都是許多人的被剝削撐起,早期的原住民到現今的外籍勞工,撐過去的船員現今多成了船長,多少都保持著只要外籍船員撐過去,也會發大財的想法。

但這些外籍船員多領著低額的薪資,往上調升頂多也只是三萬至四萬元台幣的薪資,比起本地漁業從業人員可以領到的最高薪資差距一大截,且這些船員再如何努力、拼命,也沒有在台灣當上船長的可能。早期的升遷制度早在台灣現行的漁船體制中失衡,加上外籍漁工廉價的勞動力,導致剛加入的台灣青年學子也無法領取合理的薪資,漁業的斷層造成產業更加仰賴廉價的外籍漁工,長期仰賴廉價工人的條件下,自然就很難有足夠的動能去轉型、去升級產業。

在近期的海上喋血案頻傳、法規逐漸趨嚴,許多雇主也意識到不能在用以往的方式對待外籍漁工,但在改革的路上,媒體始終關注著漁業的變化,導致許多船主的行為被媒體更迅速的擴散,在資訊時代的來臨,越來越多的關注使漁船船主一時之間難以反映,或許在未來數年,這個產業會一直在媒體及各移工團體的關注下平衡搖擺,不得不去面對這些社會與輿論的關注。


公開透明 漁業署的未盡之處

漁業署在黃牌以來,不停的想對漁業做出改革,監察院、農委會等各個機關也不停的在發文漁業署,漁業署本身的工作人員不多,面對龐大的公文量,導致署內常常直到晚上十點都還燈火通明。每次跟漁業署同仁詢問業務,他們總是會說「整個署內上下都忙到天翻地覆,但人權團體始終在外面罵的天花亂墜,絲毫沒看到漁業署的努力。」雖然漁業署各個承辦人員總是不停加班,漁業人權卻始終未符合大家的期待。

除了上訴制度性及經費的缺乏外,最重要的還是資料的公開透明,因為資料不夠公開透明,從未即時性的更新,因沒有及時公布訊息澄清,漁業署始終只能被動性的回應各個倡議團體的記者會及壓力,總是無法主動在事前發生前掌握主控權率先公布資訊,導致整個署上下常常都在為個案疲於奔命,長官無法掌握政策走向需要不停的走向火線去處理一線案件,無法有充分的餘裕處理漁業長久的走向。

漁業署在整個機制上,總是畏懼將數據公開透明,不信任各方團體且畏懼怕事,但往往這樣的心態總會在重大的爭議發生時,讓漁業署的新聞聲明更不被媒體及社會大眾信任。在這兩年來,漁業署的確有對NGO團體逐漸開放且願意接觸,但他們多半都還對這些團體抱持著「麻煩人物」的想法,而非把這些團體當作改良或改善整個產業往良性發展的助力。

要消除大眾的疑慮,唯有保持更開放的態度與民間團體合作與對話,不要總是關起門來讓自己跟漁會一起做出決定,要更有彈性的設定開會日期讓民間團體參與。其次,要更公開透明的公開資料,舉凡漁工聘僱動態人數、船名及船編號(境內境外漁船皆是)及及時更新違法法令從業人員的名冊…等,唯有更加的開放及公開透明,漁業署才有可能重新拾回民眾的信任,而不是總是在懷疑聲及無止盡回應新聞稿中加班度日。


下一步 漁業該往哪裡發展

台灣的遠洋漁業自發展至今,早已是世界上前幾大的捕魚大國。政府的免稅政策及漁業用油補助,使得這個產業一直以來都是政府大力支持下所扶持,每年都在漁業署大力的補助下去發展。

在漁業發展上,有許多的船主不停地喊出要漁業署補助要培養台灣的漁業人才來進入漁業界,漁業署也端出了三年三百萬的補助,要吸引國家的年輕人加入遠洋漁業,但在三年補助過後,許多業主卻不願意再付出相同的薪資聘僱青年進入產業,在三年後,面對漁船主給予僅四萬至五萬的薪資,許多國家公帑培育的人才就這樣流失。在人才上,唯有付出更多的成本,才能夠吸引更多台灣的年輕一輩加入漁業,減少本地的人力斷層。

同時,漁業署預計在2021年降低現行的用油補助,從本來的百分之十四降至百分之五(可惜因大選未能刪減),漁業油費至少占了七成漁船的營運成本,補助的減少會導致成本的直接拉高,在海洋資源逐漸匱乏的同時,可以逐漸顧及環保及海洋生態,漁業署應將這些省下來的經費拿去做漁業轉型或培養更多漁業專業人才。

在遠洋三法通過後,規定逐漸嚴格,加上罰緩動輒高達數十萬,許多小型業者因為沒有其他工作技術,始終在這個環境中苦撐,但這些業主們越來越難以跟大型的漁業公司來抗衡,在整體漁業逐漸趨向大型產業化的同時,政府在這方面也應該思考如何利用補助或是低息貸款來輔導這些小型的業者來轉型至其他工作,在管控網絡收縮的同時,更顧及到其他業者的生活。

台灣近年將會將國際勞工組織C188公約國內法化,但就算如此,境外漁工最終還是得納回勞動部下做統一管轄,讓漁業署專心輔導漁業政策,不在人格分裂的同時管理勞工及產業界。或許台灣的勞基法缺乏海洋思維,也有眾多的聲音呼籲台灣要設立海洋專法,在專法上有更符合海上勞動者保障的法源,但唯有將漁工納入現行勞動部移工的安全網絡中,漁工人權才有更加好轉的可能,無論如何,希望台灣人權的光,最終能夠照到這群在茫茫大海中討生存的人們。

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