當中國海警登上釣魚島的時候……

中國與日本之間最敏感的「釣魚島問題」，從今年2月開始出現了嶄新的局面。

一方面，於同月生效的中國《海警法》明確授權中國海警在其主張的中國管轄海域，針對認定違法活動的外國船隻得以使用武器；另一方面，日本防衞大臣岸信夫則於日前提出警告，倘若中方海警試圖登陸釣魚島（日稱「尖閣諸島」），將依據日本《警察官職務執行法》（簡稱《警職法》），認定屬於「兇惡犯罪」，並以「危害射擊」回應。這是中日官方首次依據法律表明可能在釣魚島海域對對方官方船隻及人員使用武力。

以兩岸政府於1971年正式發表主權聲明算起，今年剛好迎來中日圍繞釣魚島的主權之爭50周年。長達半個世紀的釣魚島爭端，如今伴隨著官方武力介入的情勢出現，恍如沉寂經年的潘多拉盒子就此揭開。今後一旦雙方管控稍有不慎，中日在釣魚島海域或在島上交火，甚至因此發展成「中日釣魚島戰爭」，就不再是天方夜譚了。

究竟這場演變成中日官方都得以依法行使武力、以應對圍繞釣魚島新局勢的角力，是如何醖釀而成的？今後的可能發展又將如何？

日本爲何對《海警法》反應激烈？

中國人大常委會於1月22日通過《海警法》，北京外交部宣稱此爲「正常立法活動，相關內容符合國際慣例和各國的實踐」。 然而，中方的立法卻引起國際社會的高度關注，也在日本引發激烈反彈，反應烈度堪稱所有國家之最。一個多月來，日本輿論包括五大報章（讀賣、朝日、每日、產經、日經）的社論、在媒體發表相關意見的專家學者、安全與外交領域的智庫智囊，以及政界不分執政自民黨還是在野黨（包括日本共產黨），都幾乎口徑一致地嚴厲批評中國《海警法》，實爲為近年所罕見。

日方輿論批評《海警法》的主要觀點，可歸納為：（1）《海警法》賦權海警執法時使用武器，徒增武力衝突風險；（2）可使用武器的地點在中國「管轄海域」，然而對「管轄海域」卻沒有加以明確定義（草案階段包含定義説明，但在正式條文中被刪除）；（3）《海警法》涉嫌違反《聯合國海洋法公約》。公約第30條明文規定，對外國官方船隻只能「要求離開」，並無規定可使用武力驅逐，然而《海警法》22條卻賦予中國海警如此權限，而且不限定對象。

其實，日方的擔憂，並不止於中日在釣魚島海域發生武裝衝突的可能性增大，更憂心忡忡地認爲中方此舉是為下一步武力奪島鋪路。一旦日本輿論的疑慮擴大至此，位於永田町的首相官邸也就不能無動於衷了。

事實上，早在《海警法》生效前的1月29日，菅義偉就在首相官邸親自召開了專為應對《海警法》問題的「國家安全保障會議」，議題正是「關於包含尖閣諸島的東亞安保情勢」。會議出席者除了菅義偉及官房長官加藤勝信之外，還包括管轄海上保安廳的國土交通大臣赤羽一嘉、防衛大臣岸信夫等。不過，會後菅義偉僅强調「《海警法》不得在違反國際法的情形下付諸實施」。然而，日本輿論普遍並不滿意政府的應對，並紛紛質疑爲何不能直接認定《海警法》違反國際法，進而批評政府並無提出具體的反制措施，包括允許海上自衛隊來協助海上保安廳應對「尖閣諸島」的防衛任務。

菅義偉一度慎重以對的背景

其後，執政自民黨於2月9日召開國防與外交部會的聯席會議，會上不少與會者群情激昂。迫於黨內壓力，菅義偉政府對中國《海警法》的態度逐漸趨於强硬，不過當天外相茂木敏充儘管提高了分貝，首次公開使用「重大關切」（「深刻な懸念」）來回應，卻仍未鬆口是否認定《海警法》違反國際法。

菅義偉政府之所以對認定《海警法》違反國際法以及出動海上自衛隊持謹慎態度，有其内在的顧慮。首先，其實《聯合國海洋法公約》第25條是有規定「沿海國可在其領海內採取必要的步驟以防止非無害的通過」。在此規定下，只要符合條件，日本海上保安廳的巡視船也是可以對外國官方船隻行使最低限度的武力。如果以中國《海警法》容許使用武力來認定其違反國際法，則將使日本縮窄了轉圜的空間，甚至陷自己於進退失據之境地。

此外，日方也顧慮到倘若貿然決定出動屬於海軍性質的海上自衛隊，直接介入釣魚島的緊張局勢，可能成爲中國藉此派遣海軍介入甚至直接代替海警船而進入釣魚島海域的藉口，如此將可能發展至局勢無法收拾的「戰爭狀態」。

目前中日雙方在釣魚島海域的巡弋，並非由軍隊負責，而是由屬於警察性質的海警船（中方）及海上保安廳（日方）擔任。不過，雙方都爲了防範事態一旦升級，因此都不約而同地安排海軍在較遠的第二線待機侯命。譬如，每當海警船在釣魚島附近海域展開巡航時，中國海軍軍艦則在離釣魚島90公里東北方向的北緯27度的北側進行監視；而日本的海上自衛隊護衛艦則在北緯27度南側監視中國海軍的動向。

日採擴大《警職法》解釋應對

2月16日中國2艘海警船再度進入釣魚島附近海域，根據海上保安廳所掌握的資訊，其中1艘疑似搭載類似機關炮的大型武器裝置，被視為《海警法》實施以來，首次有大型武裝海警船進入該海域，此舉自然也再度對永田町首相官邸的應對產生壓力。經過一番醖釀，菅義偉政府終於出爐具體應對決定，即根據現行法律，作出擴大解釋，賦予海上保安廳亦可依法對中方海警船一旦使用武力，乃至萬一出現登島行爲，得以武力反制。

緊接著，自民黨於2月25日再度召開國防部會與安保調查會的聯席會議。與上次不同的是，這次菅義偉政府派來出席會議的多部門官員都是有備而來，即帶來政府的決定並進行詳細說明。官員們先是將責任歸咎於中方，認爲「將事態升級的是中方」，繼而解釋現行的《警職法》即可賦予海上保安廳使用武力加以反制。

在此之前，一般認爲現行《海上保安廳法》（簡稱《海保法》）雖然賦予保安官得以在逮捕犯人以及防止罪犯逃走時得以對外國官船及軍艦使用武器，然而只限於：A.正當防衛，以及B.逮捕重大兇惡罪犯時。如今搬出《警職法》可使用武力的條文，來應對一旦中方海警使用武力以及意圖登陸釣魚島的事態，難免有擴大解釋之嫌。

「中日釣魚島戰爭」得以避免？

根據與會防衛省官員的進一步說明，根據現行法規制度，倘中方的武力裝備乃至海警船的數量較多，而導致海上保安廳不足以應對時，政府可以透過內閣決議，發令海上警備行動，讓海上自衛隊投入支援，此時後者可使用的武器權限，基於《海保法》，盡可能與海上保安廳一致。然而，重點是一旦走到如此階段，離「中日釣魚島戰爭」也就不遠了。

如上所述，經過前後一個月的醖釀與折衷，菅義偉政府最終採取對《警職法》的擴大解釋，賦予海上保安廳乃至海上自衛隊相應的武器使用權限，以應對中方海警使用武力，乃至登陸釣魚島事態的發生。如此做法，無疑將起到牽制中方的作用，對配備武器的中國海警船在釣魚島海域執法以及未來可能登島的規劃，產生一定的壓力。

爲了進一步彌補法律漏洞，自民黨內更進一步呼籲制定直接得以用來應對中方「武力侵犯」的《領域警備法案》。換言之，中方應對釣魚島新局勢的法律戰仍未結束。然而，法律畢竟只是方便執法時有法可依，要避免「中日釣魚島戰爭」的爆發，關鍵在於中日雙方是否都有足夠的智慧，以兩國整體利益以及東亞區域和平的大局爲重，就釣魚島海域的管控，達成相互都能接受且在執行上清晰可行的共識，才是根本之道。