林泉忠

日本國立東京大學法學博士,現任香港大學香港亞太研究中心研究員、武漢大學日本研究中心執行主任、香港《明報》(筆陣)主筆。歷任歷任日本國立琉球大學國際關係學系准教授、日本國立東京大學兼任准教授、美國哈佛大學費正清東亞研究中心富爾布賴特學者、北京大學歷史系客座教授、中央研究院近代史研究所副研究員、國立臺灣大學兼任副教授。

「印太戰略」下美國將「保衛台灣」?——解讀白宮新解密文件《印太戰略框架》

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因應疫情的影響,民主黨左派勢力已經蠢蠢欲動,要求拜登上台後應削減國防預算,以及揚言阻止核武戰力的現代化進程。
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正當國際社會高度注視拜登所領導的美國新政府的「中國政策」何去何從,尤其所謂聯手民主國家以抗衡中國的舉措,包括已聞樓梯響的「民主峰會」何時舉行之際,特朗普政府在下台前一周,高調地由白宮國安顧問奧布萊恩(Robert O'Brien)親自解密了一份被視為高度敏感的《美國對印太地區戰略框架》(以下簡稱《印太框架》)機密文件。

白宮公開文件 首次披露「保衛台灣」

其核心內容披露了特朗普政府全方位應對中國的戰略思維,而其中最值得關注的,則是這句突兀的表述——「保衛第一島鏈國家,包括台灣」。過去美國歷任政府的正式立場,一直避免承諾「保衛台灣」,如今白宮特意透過解密文件,將美國在此極度敏感議題上的態度明確化,並公諸於世,無疑是石破天驚的一大舉措,究竟其意圖為何,又將帶來什麼影響?

該《印太框架》文件僅10頁,還特地附了奧布萊恩的兩頁解說。文件成文於2017年,並由特朗普於2018年2月批准生效。根據規定,文件本應於30年後始可公開,白宮大幅度提早將之解密,其牽制中國以及試圖影響拜登新政府對華政策的意圖呼之欲出。

從白宮政策推移的時間來看,《印太框架》的制定與2018年1月19日公開發表的《國家國防戰略報告》(NDS)之間的相輔相成關係,不言而喻。換言之,為了落實國家國防戰略報告,作為配套的「印太框架」以政府內部文件應運而生。與此同時,《印太框架》另一個值得留意的時間上的意義,是揭示了至少在2018年2月的這一時間點,美國不僅已經清晰地將台灣納入「第一島鏈」,並且作出包含「保衛台灣」的重大決定。

在此次公開的解密文件《印太框架》中,有關「保衛台灣」的具體表述為「制定得以保衛包含台灣在內的第一島鏈各國的防衛戰略,並付諸實施」。該文件原本就列為「機密」,公開時也有若干處塗黑,然而卻特意沒有塗掉「including Taiwan」,奧布萊恩領導的美國國家安全委員會(NSC)的意圖昭然若揭。

特朗普「印太戰略」 虛有其表

所謂「印太戰略」(Indo-Pacific Strategy)脫胎於安倍晉三於2007年首次擔任首相期間在印度國會發表題為《雙洋交彙》的演講,以及2012年再度入主永田町首相官邸之際發表的戰略性文章〈亞洲民主安全之鑽〉(Asia's Democratic Security Diamond)。後來,日本提議的「自由與開放的印太戰略」獲得特朗普政府的首肯,而納入美國於2017年12月發布的《國家安全戰略報告》(NSS)之中。3年來,「印太戰略」被視為特朗普政府遏制中國的主要戰略之一,也是熱中「脫鈎」的特朗普少有的聯合盟國及安全伙伴,以組建應對中國包圍網的舉措。

然而,3年來所謂「印太戰略」一直雷聲大雨點小,甚至拖到2019年9月才藉聯合國大會之便,舉行了美日印澳四國(Quad)的首次外長會議,也直到2020年10月才於東京舉行了第二次。據了解,兩次外長會談的內容大致上也沒有超出此次發表的《印太框架》文件的範圍。事實上,儘管「印太框架」成形於特朗普時代,特朗普周邊負責安全政策的官員中鷹派比比皆是,包括《印太框架》的主要操刀者、說得一口流利中文、曾任白宮副國家安全顧問的博明(Matthew Pottinger),然而,特朗普總統雖批准了該文件,其本人卻對印太區域並不重視,甚至可以說對與其他區域攜手合作以維持國際秩序的格局思維興趣缺缺。眾所周知,特朗普熱中對俄羅斯與朝鮮施展懷柔政策,表面上對中國嚴厲有加,然而只限於貿易問題或關乎其本人連任的相關事項,甚至處理與盟國的關係,也將重點放在貿易及增加駐軍分擔額度等方面。

換言之,《印太框架》雖然看起來很有架勢,然而因為總統並不重視,使得「印太戰略」迄今的落實程度極低。話說國家戰略政策與國家領導人思維之間的落差,並非僅限於特朗普時期。在之前的奧巴馬時代,儘管總統也公開標榜對亞太區域的重視,並先後提出「重返亞洲」(Pivot to Asia)及「亞太再平衡」(Rebalance to Asia)的戰略概念,然而實際上對中國的遏制在國安系統的精英們看來極為有限,奧巴馬並無意在東海及南海與北京對決,反過來期望在氣候變化等議題上與中國合作,其結果「造成如今明眼人一看都知道的失衡格局」。因此,即使這份特朗普時代的戰略文件如今公諸於世,不能因此而認定美國已如實地依照其內容開展了相應的戰略部署,實際付諸實施的程度恐怕還遠遠不足三成。

拜登版「印太戰略」 外強中乾?

重點是拜登新政府又如何呢?從目前拜登公布的可能涉及印太事務的提名人選,包括國務卿布林肯(Antony Blinken)、國家安全顧問蘇利文(Jake Sullivan)、國防部副部長希克斯(Kathleen Hicks)以及新設的國家安全委員會「印太事務協調官」坎貝爾(Kurt Campbell)等,都是歷練豐富乃至獨當一面的國安人才。然而,誠如特朗普與博明的關係一樣,不排除拜登即使有了很有戰略思維的國安團隊,但為了照顧其包括左派勢力在內的支持力量,而重蹈奧巴馬和特朗普的覆轍。事實上,因應疫情的影響,民主黨左派勢力已經蠢蠢欲動,要求拜登上台後應削減國防預算,以及揚言阻止核武戰力的現代化進程。

不過話說回來,《印太框架》此時以如此高調的姿態「現身」,無可避免地對拜登新政府產生政策延續上的壓力,其影響不容小覷。「印太戰略」儘管在特朗普主政的時代長期處於虛多於實的狀態,卻也在最後一年多逐漸由虛轉朝實的方向移動。其背景包括中國過去幾年在南海迅雷不及掩耳的「造島」作為,引發了東南亞諸國乃至遠在歐洲的英、法、德,也紛紛重視印太區域的勢力均衡,而近期與中國摩擦連連的印度與澳洲的積極性也高漲起來,加上日本由始至終意志堅定,不難預測「印太戰略」不僅將由拜登繼承下來,而拜登時期的「印太戰略」恐怕對中國產生的壓力乃至威力都將更大。

至於《印太框架》雖然在「守衛第一島鏈」的脈絡下言及「保衛台灣」,然而卻缺乏較為具體的陳述。只是如此記述以及高調公開機密文件,某種意義上也是彰顯了美國在台灣海峽安全議題上不再曖昧的取態日趨清晰,除了無可避免地將影響其盟國今後在安全戰略與政策推動上的相應調整,此舉也必將引發北京進一步的危機感,從而加快如《印太框架》所揭櫫的「中國將進一步採取強硬措施,以強制達成兩岸統一」的部署。


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