扭曲的集权与分权—为什么中国一直存在“一管就死，一放就乱”的现象？

2012年3月17日至3月18日，是全国两会会议闭幕后第一个周末，温家宝总理来到河南临颍县、舞阳县的田间地头考察农田基本建设和春季农业生产。中央政府向来强调要保护十八亿亩红线，对于耕地转变为工业用地有严格的管理。温总理下乡考察，也是希望基层干部能够按照中央的旨意搞好农业生产。两天后的3月20日，离温总理考察地几十公里远的上蔡县都镇景庄村，麦田里的麦苗还在生长就被全部推平搞工业建设。这一略带讽刺意味的新闻事件是中国政治上扭曲的集权与分权的生动写照。

在网上搜索“政令不出中南海”，最早的一条新闻是2005年的，其后几乎每年都会有官员提到“政令不出中南海”的新闻报道，李克强总理在2014年、2015年、2016年连续三年着手解决“政令不出中南海”的问题，其中2015年还因此发怒拍桌子要求国务院文件必须在七日内下发。年年都提这个问题，那就说明这个问题从来没有解决过。

  另一个与此相似顺口溜是“村骗乡,乡骗县,一直骗到国务院”，这样的新闻每年也都能见报。其中最有代表性的一个新闻是“温总理刚刚在河南深入农田考察结束，20日上蔡县蔡都镇景庄村绿油油的麦田便被推土机铲平。”

  上述现象深刻地体现了中国中央政府行政能力的衰微。不过，上述温总理的故事更值得关注点是麦地是否应当改为工业用地这件事归中央管还是归地方管。郑永年在他的博士论文序言里曾经提到过一个故事，1993年在普林斯顿大学举行过一个关于中国央地关系的研讨会，与会者的观点分成两派，一派强烈支持集权，认为当时中国的分权有导致国家分裂的危险；另一派坚决支持分权，因为他们发现改革开放后的经济发展成就极大受益于邓小平推动的分权改革，他们甚至建议地方政府发行自己的货币。那么这中间谁对谁错呢？事实上这两派的观点都是有道理的，因为中国是一个集权与分权都非常不够的国家。简单说来就是在地方事务方面，中央要赋予地方更多的权限让它去制定适合自己的发展策略；在中央事务层面，中央需要建立自己的行政执法机构，以便为公民提供各种公共产品。

  作为这一领域的研究专家，郑永年在2007年的一篇采访稿中直接指出了中国集权与分权面临的问题：“上世纪80年代讲得最多的就是分权与集权之间的矛盾，就是说一放就乱，一乱就收，一收就死，一死就放的恶性循环。现在好长时间不谈论这个问题了。但这个问题实际上继续存在，并且越来越严重。要解决中央地方关系问题，有选择性集权变得不可避免。邓小平南巡之后，中国发生了激进的分权运动，结果导致宏观经济调控问题。朱镕基在经济方面实行有选择集权，实行分税制、中央银行制度改革等。但在政治方面，除了加强党管干部制度之外，并没有发生有选择集权。”

  习大大上台之后在，在政治领域进行了一些改革，加强了对地方政府的控制（省法院系统一定程度上的直管，中央部委执行能力的增强），但在主要制度层面上还是没有变化，更多的还是在党组织和党的纪律方面。现在中央部委被管得最严，公务员福利待遇被大幅度压缩了；地方政府也通过党组织和一轮轮的巡视严管起来了，不过相比中央部委，地方政府毕竟天高皇帝远，八项规定之类的组织纪律执行不如中央部委那样严格。由于这次改革在制度层面上变革很少，这种纪律下的高压是很难持久的。据一些新闻报道，一些地方干部已经开始用消极怠工来作为反腐高压下自保的手段。

决策层面高度的中央集权

理论上中国是一个高度中央集权的国家，中央政府不仅仅掌握着各级政府所有官员的人事任免权，也掌握着国家绝大多数国有资产与财政收入。而且，由于中国宪法和其他法律里没有地方自治和央地权力划分的规定，理论上地方政府是没有任何自主决策权的（有限的决策权来源于中央授权），并且地方政府的决策任何一级上级政府都能够否决推翻。中央政府通过各种会议精神、xx文件、xx指导意见、xx通知等命令形式来指导地方政府的行为。由此导致了两个中国独有的现象，一个就是驻京办，各级地方政府都有驻京办长期在首都活动以获得政策和资金上的支持；另一个就是上访伸冤，全国各地各种真实、不真实的冤案受害者聚集在首都上访。

 中央政府的集权不仅仅表现在对地方政府的绝对控制，还表现在中央政府自身权力的广度上。中国政府对许多社会经济事物拥有高度管制的权力，比如新闻出版舆论、投资项目的核准等等，甚至对民众的道德也有负有管制的权力和义务。比如前不久共青团中央对同性恋和豆瓣“父母皆祸害”小组的批评导致一批豆瓣小组被关闭，比如人民日报对王者荣耀的批评导致腾讯股价大跌5%。

 而美国这类联邦制国家，联邦政府的权限范围是很窄的，而且在宪法层面上地方政府事务联邦政府是不能干涉的。最近章莹颖遇害案就有人分析，如果这起命案被判归联邦法院起诉，罪犯就有可能被判死刑，可如果被判归州法院起诉，这个罪犯就不可能被判死刑，因为这个州早就废除死刑了。在高度分权的美国，州拥有很大的独立性，在刑法、民法上拥有自己立法的权限，拥有制定自己经济政策的权力，拥有制定自己教育政策的权力，只要不违反宪法都行。更不用说州长、市长等等地方官员都是选举产生，联邦政府无权任免。地方政府机构的设置更是让我们这些生活在大一统国家的人大跌眼镜，不同市县的政府机构设置和管理可能完全不一样，纽约这种大城市有着规模庞大的市政府，市长像总统一样指挥着整个市政府，但是很多中小城市的市长的角色仅仅只是主持市政委员会开会（或者干脆没有市长），市政府事务大都由从外部招聘来的市政经理负责。

执行层面的高度分权

我国虽然决策权高度集中在中央，但除了极少数中央机构可以自行承担业务执行外，绝大多数中央政府机关本身缺乏执行决策命令所需要的组织人员和设备，而仅仅只具备“发号施令”的能力（央税和海关除外，因为这两个机构都是收钱的）。中国最基层的地方政府，无论其人口经济环境状况如何，理论上中央政府拥有的部委地方上都有对应的执行机构，也就是所谓的“麻雀虽小五脏”俱全。中央的政策命令，必须依靠地方政府机构才能得以实施。这样一来，地方政府的首脑—党委书记则成为地方上的土皇帝，所有地方政府部门都必须听他的命令，包括警察、司法、检查、教育、环保、医疗、交通、民政福利、宣传、甚至部分国防力量（人民武装部）。对地方官员的横向监督完全不存在。

 中国公务员规模有两种计算方法，一个是行政机构的公务员，一个是财政供养人员，2015年前者人数是716.7万，后者人数据估算是5000万。由于没有查到中央政府公务员人数和地方政府公务员人数（由于吃空饷情况的存在，我想就是中央也未必精确掌握地方公务员人数），这里只能用公车改革中提到的公车数量进行初略估算（由于公车改革本身执行并不到位，其数量也只是初略使用）。据2016年10月份新闻报道，地方政府改革前公车总数170.26万辆，取消77.58万辆，压减45.57%；据2016年3月希望报道，国家发改委披露，初步统计，中央和国家机关140个部门共取消车辆3868辆，保留符合条件的2391辆，取消的占62％。中央机关公车总量只有6259辆，平均每个机关只有45辆车。中央公车数量与地方公车数量比例为1:272，假定中央机关与地方政府公务员人均配车数量一样，那么中央公务员与地方公务员比例为1:272。可能有人怀疑这个数据的准确性，我们可以用以前的数据作为对比来衡量下这个数据可靠与否。据胡星斗等人2008年的引用的资料，朱镕基时期中央与地方公务员比例为1.6:652，比上述比例更为恐怖。

 作为对照我们可以看看美国的情况。美国作为一个联邦制国家，联邦政府的权力范围是由宪法明确规定的，没有列出的其他权力属于州和社会，因此可以说美国是一个地方分权程度很高的国家。但是二战前后，联邦政府承担了许多公共责任，这些公共责任都是由联邦政府机构直接承担实施。比如美国国家环境保护局、农业部、美国社会保障总署、司法部等。以美国保障总署为例，社会保障署在全美设立10个区域（Region）办公室（Office），在全国有1500个基层办公室。社会保障总署雇员总数约65000多人，直接管理着1.5亿被保险人和4千5百万领取待遇者的各项业务。在执行任务的过程中，完全不用经过任何地方政府机构。这与上述中国国家命令需要层层转发到地方政府手里才能执行完全不同。

 2013年美国政府雇员总数是2180万，其中联邦政府雇员是280万（包含军队和国家邮政），州政府的雇员总数450万人，地方政府雇员1450万。另外有数据说2010年美国联邦政府文职人员有213.3万（不包含美国邮政）。联邦政府雇员与州、地方政府雇员人数比例为1:9。从中央政府公务员占比来看，美国远远高于中国，从这个意义上说美国中央政府集权程度也比中国要高很多。

扭曲的央地关系导致的后果

首先导致的后果就是“一管就死，一放就乱”，一旦中央对某个事物下了死命令要求严格按照某某程序办理，就会出现“一管就死”，因为全中国这么大的地方，一件事务不可能全国完全用同样的办法处理。可问题是，在缺乏横向监督的情况下，一旦中央赋予了地方政府自由裁量权，自己根据实际情况办理，那么包括中央部委在内都会根据自己的利益来行事，典型的比如八九十年代一窝蜂的上马电视机厂，不管能否赚钱，先上马再说，就算亏损也有了政绩可以升迁。

 另一个后果就是导致严重的中央权力衰微，出现“村骗乡,乡骗县,一直骗到国务院”，例如中央下拨的救灾款被层层克扣，到最后送到灾民手里的时候连零头都不到。上面说过，中国的地方首长都是集权的，缺乏横向的监督，省长、市长、县长相当于地方上的土皇帝，他如果有自己的私心，除了上面可以监督他外，没人可以阻挡得了。九十年代一些地方县长模仿中央搞阅兵仪式，修建类似天安门的建筑，俨然一副土皇帝的神态。他要是贪赃枉法欺压百姓，老百姓基本上是投诉无门。除了地方首长有可能变成土皇帝外，地方上的各种政治利益集团相互勾结，还会导致地方利益集团的独立王国，上面调过来的省委书记只是客卿，没有地方利益集团的配合，外调过来的长官寸步难行。

扭曲的央地关系形成原因和解决办法

这种矛盾的央地关系是如何形成的呢？中国传统王朝虽然一直存在由于皇帝不信任自己官员导致的内廷取代外廷、监察官变成地方官的情况，但这并不是说中国传统央地关系都是中央负责制定政令、地方官负责执行。在唐宋时期，地方上都存在这中央派出机构处理财政（转运使）。到宋朝时，地方政府是州、县两级制，但是在州、县之上还有四个中央派出机构，分别是转运司（漕司）、提点刑狱司（宪司）、提举常平司（仓司）、经略安抚司（帅司）。这四个派出机构互不统属，分别负责不同事务，业务上受中央政府直接管理。我们今天的央地关系继承的是明清政府的做法，明清基本上是省、府、州、县四级或者府、州、县三级制，中间没有中央派出的业务机构。这种情况，美国明史学者有过研究，他认为朱元璋在废除再想之后，还大规模的改造了中央政府机构，将所有中央政府机构都弄残废了。其逻辑大概是怕中央某个机构的大臣成为权臣威胁到皇位。

  如今大陆现在的这种央地关系个人猜测也和毛主席当年类似的怀疑心理有点关系。毛在赫鲁晓夫的秘密报告之后，非常警惕自己大权旁落。而计划经济又恰恰给了财经官员（包括国务院领导）巨大的权力，毛于是反苏反修，搞反对中央集权的鞍钢宪法，鼓励地方上发展土法上马的小工业。这就使得中国从来就没有建立起过强大高效的中央直属执法机构。改革开放后随着历史记忆的路径依赖（由于行政分权导致中央财政收入少，中央财政缺钱导致没法建立自己的执法机构，为了节约开支将许多事务甩包给地方官并允许地方官自筹资金），外加权力的不断分散，集权改革就一直没能进行。

当然以上只是一个猜测，改革开放后并非没有成功的集权改革，比如分税制改革和海关总署的垂直管理就非常成功。这里可能需要用到另外一种解释了，那就是中央政府对于改良统治兴趣不大，但是对于财政收入非常在意。用郑永年的话说“那些有利可图的领域，中央的官僚机构就想出各种办法来集权，但对那些对国家非常重要但要花钱的领域，中央官僚机构就没有动力来集权，千方百计地要把这些领域推给地方。与地方争利是中央地方矛盾的一大根源。”

如何解决这个问题呢？郑永年建议一方面中央在政治上进行选择性集权，建立自己的执法机构，另一方面对地方和社会分权（在地方上推行地方自治和地方民主）。我觉得郑永年的建议虽好，但太宏大了，很难实行。我们草民要求不高，只是希望中央能够改革民政系统建立起自己的民政救助机构；改革司法系统，法院检察院实行类似海关那样的垂直管理；改革环保系统，建立起全国统一垂直管理的环保部；改革社保福利机构，建立起全国统一垂直管理的全民社保福利机构。