荷谓自由

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你想象过吗?荷兰的贫穷

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原文来自荷兰新闻调查网站“follow the money”系列报道中的两篇;译文首发于荷谓自由公共号。译者,张展。

【荷兰的贫穷】第一章

贫困不在我的视野之内。除了超市Albert Heijn门外卖报纸的无家可归者,我不认识什么穷人。两年前我受邀写一篇关于贫困的文章。这篇文章完成后比我之前想得要长得多。贫困是个悲伤且让人不适的话题;我写文章做研究的时候就深感不适。也越发愤怒。因为在荷兰贫困的存在毫无必要。

直说吧,最低工资如此之低是政界的选择。救济金如此之低是政界的选择。让人们如此依赖于各种补助金(全部要自己申请或者取消)是政界的选择。把救济性的社会就业取消是政界的选择。让市民一切都要数字化方式跟政府打交道,是政界的选择。把所有反对的声音全部以提高效率,降低费用和承担个人责任的借口加以消除,也是政界的选择。尤其考虑到在荷兰有两百五十万人口文化水平低下,其实不能有效地参加社会生活。

贫困在近些年中得到了很多关注。媒体中不难找到各种真人秀来展示穷人情感上的不堪和无法摆脱困境的窘相。还有好多公益组织,来‘战胜’儿童贫困问题。好像贫困是一种疾病一样。奇怪的是,尽管很多方面,包括皇室,高校大学和各种社会组织都在积极跟贫穷作战,二十年来荷兰的贫穷人口并没有降低。债务产业欣欣向荣(穷人们是借钱要还的一方),政府作为贫穷人口的债权人不断收钱,政界一直沉默。想解决问题的人并不在多数。政界的辩论则建立在并不存在的对立之上:勤奋工作的荷兰人们跟懒惰的救济金领取者的对立。

贫困显示了我们的社会有多么的病态。我们的社会故意把机遇更少,受教育程度更低,生活中遭遇更多不幸的人留在了贫穷之中。我们的社会故意把社会救济保持在很低的水平,因为’不然这些人就不去工作了‘。好像贫穷的人不愿意自己走出贫穷一样。

荷兰的贫穷

新冠疫情给经济带来了很多不确定性。据预测未来两年领取社会救济金的人口会再增加二十一万,达到六十二万五千人。失业率将达到10%。

为贫穷而忙碌的机构多之又多:皇室,高校大学,政府官员,各级省市,食物银行如此等等不一而足。他们努力的效果说得轻点,让人心存疑虑。二十年来荷兰的贫穷人口只有极小的减少。领取社会救济金的人数一直稳定在四十万;低收入人群大致在一百万左右。

不劳而获的钱

贫穷在荷兰个艰难的话题。这跟道德话题有关。如果你跟任何一群遵纪守法的好公民们一起聊起这个话题话,很快就会有人说了,‘我不明白的是,领救济金的人居然抽烟。电视上看得到,他们抽烟。抽烟很贵的,又不健康,对吧?’ 然后又会有人提到领救济金的人家里居然有大屏幕电视,电脑,甚至有助动车!

结论就是,要是你穷,在领救济金的话,你就不能拥有太多。钱越少越好。不可以有什么选择。肯定更不可以享受生活了。因为你们在领救济金,我们作为社会的一员觉得已经很不好了。你不工作,居然在领钱,不劳而获,而我们其他人要辛勤工作,日夜不息。

当然了,没人想回到十九世纪,那时候贫穷显而易见,就在我们的眼前:贫民窟的小房子,穷人无衣无食在街上乱逛,饥饿,像二战后真正的饥荒样的饥饿。可是,当今的社会中贫穷不是已经消失了吗?小孩们饿着肚子上学??每天就靠几欧元过活?在荷兰我们不是把这些事儿都安排好了吗?

你去趟食品银行,篮子一下子就装满食物。你住在一间正常的房子或者公寓里,还可以领住房补助呢。在旧货店,你随便就可以买个不错的电视。孩子也可以去上学,还有什么可抱怨的呢?其实他们‘过得非常好’,那些‘领救济的人’,那些‘穷人’。

如果你不注意的话,‘贫困’这个概念就像水里的肥皂一样滑溜溜地溜走了。荷兰的贫困跟其他国家比如刚果,印度或者委内瑞拉的贫困不同。贫困的一切跟你周围的环境有关。同时,贫困在各地含义却都相同,这意味你总是在物品和服务的分配中处于最后端。被孤立。最不被人待见。贫穷跟不平等和被孤立总是如影随形。

荷兰1965年的普遍社会救济法

1965年荷兰颁布了普遍社会救济法。这是荷兰社会首次对低收入人群进行关注和救济。推进此法的荷兰首位女部长Marga Klompe强调说,社会救济金不能继续建立在善心的基础上,救济金是一种权利。更甚一步,社会救济不可以过低,因为‘桌上的鲜花也是必要的’。【注:社会救济不能只求温饱,也要保证一定享受生活的可能。】

在上世纪五六十年代,荷兰议会和官员们忙在构建社会福利体系,包括国家养老金法,伤残法,疾病法,失业法等等。民法典中加入了‘家庭权利’等新的理念。Marga Klompe所提到的‘桌上的鲜花’体现到了这些立法中。新民法阐述道:"世界人权宣言第二十二条论述到,社会成员有权利享受稳定和可以预期的社会生活。贫穷不再被视为一个事实,只有仁爱才能减轻的事实;贫穷是经济结构的产物,在社会中一些成员对另一些成员行为的结果。由于这个原因,社会有义务阻止贫穷的发生;如果贫穷发生了,社会有义务尽量减少贫穷。"

这跟目前政界的论调相比,完全不同。自从上世纪八十年代以来,不绝于耳的是社会救济应该降低。不信任是基调。社会共济被个人责任代替了。

购买力的讨论和政界的选择

现在来解释一下为什么说贫穷是政界的选择。中央规划局每年都要为每个社会群体的购买力水平进行计算。这个计算实质上是显示国家税收收入在人群中再分配时,对不同人群生活水平的影响。国家每年税收收入固定的情况下,有人得到的多,就肯定有人得到的少。对于税收的分配,决定权在政界。政治家们可以决定工资收入税收降低,或者企业税收提高;或者把股票分红税完全取消;或者选择为企业提供补助,来给低收入者增加收入【注:VVD曾经力主推行的一个政策正是取消股票分红课税】。

低收入的界限,多穷才算穷?

贫困没有统一的定义。荷兰的研究机构中央规划局和社会文化规划局也采取了不同的定义。不同的定义让人迷惑。中央规划局在其2019年的一份关于贫困的报告中指出,在荷兰贫困不关乎生理上的存活。我们定义的贫困是’收入贫困‘。收入贫困是指,收入水平过低无法保证在荷兰实现最低的必要消费。’但是,有多少深陷贫困的人能承担得起医保支付之前的自付部分?这也算必要消费吗?考虑到政府,银行和保险公司都要求民众用智能手机和电脑来与进行交涉的话,智能手机和电脑能算得上是奢侈品吗?

中央规划局使用‘低收入界限’来界定贫困。低于这个收入的人在荷兰无法保证最低的必要消费。2019年的低收入界限是每月1060欧元,单身人士的社会救济金为每月999,7欧元。也就是说领取社会救济的单身人士的收入,比最低收入界限还要低6%。。值得一提的是,目前的最低收入界限的计算基于1979年对单身人士社会救济金的标准。另外值得一提的是,把社会救济金维持在低于最低收入界限的水平上,是政界一直以来的政策选择。因为如果救济金比最低收入还高的话,‘那领救济的人就不会工作了’。这个政策背后的逻辑很显然:如果钱来得太容易,那谁还去工作呢?

然而,这种逻辑和因此制定的政策并没有起作用。在过去的二十年中领取救济金的人数一直徘徊在二十五万和四十万之间。这种波动与经济危机有关,与政府的政策也有关,比如难民接受和社会性劳动岗位的取消导致领取救济金的人数增加。2020年荷兰领取社会救济金的人数为四十一万。

中央规划局的报告显示,收入低于最低收入界限的家庭常常青黄不接,无法支付某些必要的费用。他们中的11%由于收入太低而必须举债。这是个荒唐的怪圈:收入越低举债越多。在高收入人群举债的比率为1,2%。两者相差十倍。

不要多,刚刚够

根据社会文化规划局2018年关于贫困的报告,荷兰大概5%的人口深陷贫困境地。可是什么是’贫困境地‘呢?’ 报告中定义到,某人长时间内不具有在荷兰社会最低必要的生活条件时候,即为贫困。简而言之,因为钱少而无法维持生活。社会文化规划局对定义贫穷的最低标准的时候才用了‘不要多,刚刚好’的标准。这个标准描述了个人能在荷兰社会正常生活所必需的物质条件。比如,如果政府银行和保险公司要求一切都在线处理,那么一个智能手机或者电脑,以及上网费用,都属于必须具有的物质条件。否则一个人就无法在荷兰社会正常生活。根据这个定义,目前社会救济金的水平无法达标。此报告计算出,每年每个荷兰贫困家庭按此标准收入缺口平均为3000欧元。

领取社会救济金的人通常长时间的处于贫困之中。在到达社会救济金这最后一站之前,很多人已经面临较低的收入一段时间了:或者是失业救济或者是病残救济。当这些救济都达到最后领取期限的时候,最后剩下的之后社会救济金这根稻草了。如果自雇人士失去了收入,也没有存款和其它财产的话,那么下一站马上就是社会救济金。通常来说,在领取社会救济金3年以后,所有的存款财产都会被耗尽:想要领取社会救济金的话,条件是先要消耗掉自己的财产。这个规定在后文会有详细的说明。

社会文化规划局估算荷兰目前有五十万人处于贫困之中。在这五十万人中,大概有四分之一是未成年人。在荷兰大概有10%的十二岁以下少年处于‘不要多,刚刚够’ 的贫困生活之中。单亲家庭常常贫困,而有未成年子女的单身母亲家庭则是最容易陷入贫困的。在所有贫困人士中有一半有移民背景。

22亿欧元

贫困对日常生活的影响十分巨大。贫困意味着压力,巨大的压力。我们这些富裕的荷兰人觉得理所应当的东西,穷人无法负担。穷人的生活缺口到底有多大呢?社会文化规划局2019年的报告对此进行了估算。2019年这个数字为22亿欧元。这个数字貌似很大,事实上对于荷兰政府的总支出来说不到1%。荷兰政府对于公共领域的总支出在2019年为2868亿欧元。社会文化规划局同时指出,政府不能简单地把贫困人口生活的这个缺口通过提高救济水平的方式加以补充。“首先,发钱不能解决贫困的根源(失业,疾病,债务等)。其次,提高救济将导致这个人群缺乏动力,再次加入劳动市场。最后,补充过低的社会救济会引起社会上工作人群的不公正感。”


【荷兰的贫穷】第二章

【本文的第二部分着重讲述了荷兰政府当前的贫困政策,是对领取社会福利者不信任的基础上的。】

学法律的学生们会学到两种宪法权利:传统宪法权利和社会宪法权利。传统宪法权利包括选举权,言论自由权,隐私权,宗教自由以及对禁止歧视。社会宪法权利在上世纪七八十年代确立,包括民众得到工作,住房和教育的权利。对于社会宪法权利,我们不能向传统宪法权利那样去依法要求,这类宪法权利的获取依赖于政府的积极运作。这是政府对公民的‘照顾义务’:政府必须保证社会公正,以及在此之下公民可以充分发展自身的可能。这些社会宪法权利在1983年被纳入荷兰宪法中。

自上世纪八九十年代,政府中主导的思想却是对这些社会宪法权利的‘简化’,‘重塑’,或者用普通的荷兰语来说就是‘出于经济原因被精简掉了‘。Kim Putters,社会文化规划局的曾任局长曾经在采访中说过,’人们应该可以信赖政府:我有需要的时候,政府会帮助我。这正是社会契约的理念。可惜我们的政府几十年以来一直在告诉我们相反的消息。’

2018年著名政治家Herman Tjeenk Willink在他的颇具影响力的小册子‘多想少做’中指出,‘对实现又小又省钱而且更好的政府,对民众来说其效果恰恰相反。规则更多,表格更多,检查更多,更加费钱。政府并没有变得更好。社会财富分配更加不公,社会阶层固化更严重,30%的民众对未来灰心失望,土耳其和摩洛哥裔荷兰人越发感到荷兰不是自己的家。这让人们对民主丧失信心。相互竞争和潜心消费的社会中很难有合作和共济。’

慷慨的给予者

在荷兰有很多人并非政府所愿,可以自己把一切事情都安排得好好的。比如我们国家大概有二百五十万文化程度低下的人:荷兰每七个人中就有一个人阅读,书写和计算困难。这些人通常也不能很好地使用智能手机和电脑。政府工作电子化的过程,也是政府事务和服务越发远离市民的过程。面对面的服务消失了,打电话再不是真正的人接电话了。

但是你越穷就越离不开政府,因为就靠着最低工资你是无法生活的。于是你就要申请政府补助【荷兰语为toeslag】。房租补助。医疗保险补助。托儿补助。托儿补助之外还有育儿津贴【荷兰语为kindgebonden budget,可见名目之多】,这项补贴跟收入水平挂钩。所有的这些补助都需要有需要的民众自己申请:在政府的网站上申请,同时还必须有个DigiD【个人在所有政府机构的网站上登陆需要的一个账户】和一个电子邮件。所有的这些申请相当复杂。

2018年的一个调查显示,申请一份收入补助需要填写27份表格。鹿特丹Erasmus大学的经济学家和教授Bas Jacobs曾呼吁简化申请补助的流程。‘人们无法估计他们应该得到多少补助。这个系统非常复杂。我曾经帮助一个朋友计算她的房租补助。这花了我半天的时间。我是在大学教授公共金融的。你想吧,对其他人来说这意味着什么。’

在政府之外各种私人机构林林总总。这些机构都出于助人之心而设立,但是它们可以制定自己的规定。食品银行,琳达基金会,学费基金会等等等等。如果你穷的话,你就要排队,等着这些慷慨的给予者对你进行评估。

身陷窘境

由于生活支出的上涨相对福利和工资更快,荷兰越来越多的人们陷入财务窘境。根据Divosa,市政府社会事务部联合机构【de vereniging van gemeentelijke directueren van de Sociale Dinest】的估计,每五个荷兰家庭中就有一户有债务问题。这总共是一百五十万个家庭。其中使用政府提供的债务服务的家庭,大概平均负债四万欧元。余下的一百二十万个家庭,则没有资格使用政府提供的债务服务。【债务服务是指政府利用公共资源帮助无法支付债务的家庭进行债务和家庭财政管理,在一定时间后会无偿削减债务。后文会有更详尽的介绍。】

荷兰最大的债权人是国家政府【Rijksoverheid】,具体体现为税务局,中央法务收取局【Centraal Justitieel Incasso Bureau】,教育实施局【Dienst Uitvoering Onderwijs】。医疗保险公司,公房租赁机构和追债机构在名列前茅。值得注意的是追债机构近年来的长足发展

政府政策科学理事会【De Wettenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid】在2017年得出的结论是公民自立能力是有界限的。税务局的补助体系十分复杂。要是你多年来收到了不应得的补助,那你迟早要将其归还政府。低收入的人无法返还庞大的款项,于是他们就变成了政府的债务人。

补助系统能的背叛性有多大,在近年来的‘托儿津贴丑闻’中可见一斑。多亏RTL新闻和忠诚报的报道,我们才知道税务局并没有给出任何预先警告,就直接把对家长们十分重要的一项补助,托儿津贴停发了。这些家长们被标记为‘欺诈者’,他们需要向政府返还常年累计的大额津贴补助,从而陷入了严重的财务危机。税务局对具有双重国籍的托儿津贴申请者的审核非常苛刻。而且,在历任社会事务部和财政部部长和国务秘书对二院和新闻界对此发出的信号和质问置之不理。国会特别调查组在Piet Hein Donner的领导下详细调查了托儿津贴问题。即使这个调查组,也没有把所有已知的事实做以公布。后来发表的调查报告直接导致了Rutte第三内阁的倒台。接下来不断的有新的信息被公之于众。除了托儿津贴的问题,上千名自雇人士也成了税务局的负债人。他们曾经被裁定,必须把一项到2014为止所收到的补助偿还给税务局。当这项错误的规定在2017年被修正的时候,当时的国务秘书Eric Wiebes裁定,只有2014年到2017年间需要返还的补助可以被取消。结果几千名自雇人士仍然要对对截至到2014年的补贴进行偿还。结果:他们掉入了不同政策之间的缝隙里,成了税务局的负债人。

自由处理款项

越来越少的人可以使用市政府的债务服务了。这跟债务人的减少毫无关系,市政府这种服务的准入标准越来越高了。国家政府拨给地方政府来实现这种服务的人力和财力都不充足。

如果某人因为负债而向市政府求助的话,市政府先是任命一个‘财务管理人’,开启一个’友好的程序‘。这个财务管理人由市政府雇佣,来帮助债务人看看有什么延期或者分期支付的可能,看看负债人每周在交完分期支付的债务之后还剩多少钱来生活。这种由市政府来支付的财务管理人的费用近年来飞速上涨。

如果这种’友好程序‘没有发生作用的话,那么就可以考虑‘自然人债务减免法‘了,简称Wsnp。此法给负债人提供了一个通往无负债生活的中间站。三到五年之后,债务被削减,人们便可以开始新生活了。能够决定谁可以享受债务减免的只有法官。负债人需要符合各种各样的条件,他/她的财务则必须由财务管理人来管理。负债人每月会从财务管理人那里得到一笔‘自由处理款项’来生存。其余所有的进账,则被用来偿还债务。

想要被减免债务的话,市政府代表负债人需要向法庭提出书面申请。但是,市政府只有在某些条件下才进行提出这样的申请。有的负债人为此需要经年等待。官僚主义还有各种规章制度的迷宫把这些人困在了债务减免的前站。

工作着的穷人

很可惜有工作并不意味着挣来的钱就足够生活。社会文化规划局【Het Sociaal en Cultureel Planbureau】2018年的报告发现,荷兰工作人群中的4,5%是穷人。这些工作着的穷人中一半打工,一半自雇。打工人陷入贫困的风险比自雇人员要小得多。这些工作者的穷人,收入很低,不全职工作,时不时地失业。越来越多的持有‘零小时合同‘ 的自雇人士和自由职业者,会使工作着的穷人的人数继续上升。【注:零小时合同是荷兰劳动市场灵活化的产物。对持有这样合同的员工,雇主可以说是’召之即来,呼之即去‘。所谓的灵活只是对雇主而言。对于员工来说没有任何保障。】

近年来接连几个内阁在应付贫困的政策上大刀阔斧地动作。从健康医疗到社会住房,从低工资的灵活合同到残疾人士工作保障的削减:政府对民众们放手不管了。保证社会福利住房的机构开始大量交税了,他们因此无法保证社会福利住房的建造。健康医疗被交付到私营的保险公司手中,这些保险公司无不对医疗费用的报销提出种种条件。而且因为‘参与法案’【注:此法致力于领取社会福利的人重新参与劳动市场,De Paticipaiewet】的颁布,社会福利的分发从国家政府被转移到地方政府手中,同时福利总额被削减17亿欧元。

政府一方面觉得民众独立,敏于言辞,就像充满创业精神的自雇人士一样。另外一方面,政府又把民众拒之门外,把他们当成精于计算的逐利者,得好好检查。被当成‘客户’ 的救济金领取人被时时刻刻提醒他们因为了救济金而要完成的义务,受到的限制。【注:社会救济金是指Bijstand。在荷兰没有任何其他收入的人领取Bijstand。这可以说是最后的生存保障】一旦犯错,救济金就被降低,甚至被取消一个月。要是被怀疑一点点的‘挣了零花钱’或者‘接受了礼物’,那么救济金可就有危险了,甚至要归还给政府,就像Wijdemeren市的那个女士一样。她被迫还给政府7千欧元,因为她妈妈给她付了超市买菜的钱。Wijdermeren并不是唯一,荷兰有很多市政府采取同样的措施。

市政府是如何知道谁的妈妈给谁超市付了钱呢?荷兰市政府联合会和社会事务部成立的一个信息局,专门致力于把所有市政信息集中挖掘,找出不寻常的线索,以便’更好地决定民众领取社会福利的权利‘。具体来说,这个信息局把税务局,雇员保障局【UWV,Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen】,教育事务执行局【DUO,Dienst Uitvoering Onderwijs】,还有社会保险银行【De Sociale verzekeringsbank】,还有国家交通管理局【Rijksdienst Wegverkeer】的信息整合,自动生成数据来支持市政府更精准地发放福利。

Wijdemeren市政府正是在收到这个信息局的信号之后开始调查这位女士的。仅在2019年就有14万5千条信号被传递给市政府,有人因为可能的同住而应该失去救济金。【注:救济金是以家庭为单位发放的。单身人士如果与有一定收入人士同住,即失去领取救济金的资格。比如一个领取救济金的妈妈,同住的孩子年满21岁并有一定收入,即失去救济金。】

’参与法案‘并不奏效

从2015年开始’参与法案‘开始实施了。这部法案替代了原有的关于社会救济金【bijstand】,社会福利【sociale voorzieningen】和青年人伤残福利等三部法律。参与法案的具体实施从2015年起由地方政府而不是国家政府来操作。这部法的意图是尽可能支持领取社会福利的人重返劳动市场,包括伤残人士。

参与法案并未奏效,社会文化规划局在其2019年的报告’参与法案的最后评估‘中下了结论。领取社会救济金的人从此法生效后基本没有机会工作了。即使能够找到工作,其质量也不尽人意:固定工时和固定合同越来越少,兼职工作多,全职工作少。

这跟目前劳动市场情况大抵相似。对领取社会救济金的苛刻条件的使用,例如不准时跟市政府喝茶谈话就有可能拿不到救济金,也并未使领取救济金的人减少。关于雇主们为领取社会救济金的创造工作岗位的最初设想被证明太过乐观:‘对领取社会福利人群中最大的那一部分,即传统型社会救济金的领取者,他们的情况从2015年以来并无改观’,社会文化规划局的报告指出,‘对于失去领取社会福利资格的人来说,进入劳动市场的机会减少了。对于年轻具有一定工作能力的伤残人士来说,工作机会增加了,但是他们收入减少,得到的工作多为临时性,质量不高。’

效果更好的扶贫政策

在新冠疫情去年年初开始的时候,中央规划局【Het Centraal Planbureau】和社会文化规划局联合发表了一份报告,‘效果更佳的扶贫政策’。两所规划局基于政府当前的贫困政策进行了计算。当前政策不变的情况下,荷兰未来几年的贫困人口会继续增加大概25%。这是主要是由于降低社会救济金水平的政策导致的。这个政策是2011年由自民党(VVD)和民基党(CDA)组成,由自由党(PVV)加以在野支持的少数派政府推出的。对于单身人士来说,这个政策意味着他/她的年收入将会减少1250欧元:‘此政策被推广,即使政府知道贫困在荷兰是顽疾,大概一百万人本来不高的生活质量由此会继续降低。这个数字的计算尚未计入新冠疫情的影响。减少贫困最有效的政策是提高社会救济金水平,但是同时也要求最多的政府支出。

在2008年的经济危机之后,荷兰的贫困人口在2013年达到峰值:一百二十万人陷入贫困。两个规划局警告说,此次新冠危机的后果会更加严重,因为当前的劳动市场中自雇人士和工时灵活的人越来越多。这份报告提出了不同的政策对策。但是报告对于政策的有效性已然显得谨慎而瞻前顾后:‘除此之外,问题依然是,贫困应该完全被清除吗?还是更应该致力于贫困的最小化?’

——未完待续——

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