以“递进民主”实现村民自治（上）

1、离不开主持人就没有真民主

吕邦列：我在家乡尝试推进村民自治时，曾启动过罢免村主任的程序，成功竞选上枝江市人大代表和我村村委会主任，可是最后我却不得不辞去村主任职务，外出打工。民主自治是我追求的理想，然而在实践中，我感到有太多困惑和困境。我觉得如果不能找到克服方法，乡村民主自治在我国恐怕是一个难以实现的梦想。

乡村自治包括村民民主选举、民主决策、民主管理、民主监督四个方面。我发现每一个环节都存在很多问题，问题最多的是选举。村民在民主选举前，要由前一届村委会主持召开村民会议选举产生“选举委员会”和下一届的“村民代表”。这一步极易被前任村委会成员利用，进行操控，选出有利于他们的“选举委员会”和“村民代表”。民主选举需要有一个公正的“选举委员会”，但如何保证这个“选举委员会”公正无私？如何监督它呢？

王力雄：你的问题提到了核心。改选上一届领导班子成员，却要由上一届领导班子来主持“选举委员会”的产生，这使得本应面对改选的人，可以利用这种主持权操纵“选举委员会”的产生，把“选举委员会”变成对自己有利，然后再利用“选举委员会”去操纵选举，因此选举结果也就变成对自己有利。

传统的选举方法首先面临就是这个弊端——选举由正在掌握权力的人主持。在西方成熟的民主制度之下，有其他权力制约，某种程度上可以解决这个问题。但是在中国现实状况下，这个弊端使得选举很难保证真实性。

对此先要搞清楚，为什么非要一个“选举委员会”呢？这是因为，要在一个很大规模的人群中进行选举，如果没有一个“选举委员会”来主持，就不可能完成一个按程序运转的选举过程。只要是在千人范围选举，就得有候选人。因为如果随便选，结果是谁也选不出。目前农村实行的“海选”，其实也是一种提名候选人的过程，一般是取前几名进入下一轮选举。除了提出候选人，还要规定选举日期，进行各方协调，进行相应准备，如选票、票箱、投票点，要监票、点票，公布选举结果等。总之，目前的选举方式必须有主持人进行组织、协调和推动，选举才能进行下去。

但是，民主的选举却需要主持人，离开主持人就无法进行下去，那么这个民主本身就存在着变成不民主的危险，也就是可能被主持人利用进行主持的权力，把选举变成为他个人所用。

这个问题不仅在农村基层选举中存在，也不仅仅是在选举中才有。中国现有的NGO组织和民间社团，很多也是被主持人把持。不论哪种活动，只要需要主持人，主持人往往就会利用主持权把活动变得对自己有利。即使有看似民主的程序，主持人也会想办法使程序顺从自己的意志。比如按照章程需要大家表决某件事该不该办，当主持人认为此事对自己有利，又能获得多数人通过时，就会积极主持表决，做出民主姿态，推动事情实现；假如主持人知道事情可能被表决否定，他就不去主持表决。即使表决必须进行，他也可以选择时机，如等到某些反对者因为什么原因不能参加会时，他就趁机主持开会表决，从而获得通过。这样的手法太多了，人人都清楚，不必一一细说。

应该追究的是，之所以能够如此，原因在哪里？那就是因为实行民主的范围过大。选举一旦要在千人以上——不要说百万千万了——的范围举行，就必须有进行主持的人或机构。能不能保证主持的公正，就成了关键。

解决这个问题，一种方式是完善选举办法和程序，让主持者没有机会可趁。西方民主国家走的是这条路。但是这条路一是需要很好的民主基础，二是成本很高。所谓民主基础是什么呢？那是上百年形成的选举文化和训练；有分立的权力进行制约；选举过程有诸多细致的程序，使人难以作弊；一旦作弊，惩罚也非常重，足以使人政治生涯终结。可以看出，具备这种民主基础所需要的条件，目前中国的民主尝试差得很远，加上中国民众的民主训练非常缺乏，想从这个途径解决问题并不现实。也许花了很大力气，可以做到在一个地区搞好，但是中国这么大，要在所有地区杜绝营私舞弊，谁的眼睛盯得过来？

2、缩小选举范围

王力雄：所以我说，适合中国的方法，也是成本最低的解决之道，莫如把选举范围缩小。比如说选举范围只有几十个人，农村社区左邻右舍的范围，大家随时可以见面相聚，那就不再需要主持人了。在这种范围中选举，所有人互相了解，串联容易，表决也非常简单，谁好就选谁，不好了马上可以罢免，再选新人，就不需要“选举委员会”了。

在农村，合适的选举范围是多大呢？有一个标准，就是人们相互之间可以实现充分的直接沟通，也就是互相了解，每人都认识他人，相互知根知底，任何人做任何事，其他人都能知道，了解他的想法，也知道事情的效果。在这样的范围内，不需要主持人也能进行选举或决策。

可想而知，一个人可以跟十个、二十个、甚至更多的人实现这种充分沟通，但是绝不可能跟一千个人达到充分沟通，说明范围一定有限。按照信息学专家的看法，充分直接沟通的最佳范围是7加减2 ，也就是5到9人（少于5人虽然可以充分沟通，但做事能力不够）。人数再多便会超出人的信息负荷能力，接受信息和处理信息都会发生困难。不过，这只是理论算法。当人们彼此互不相识，临时凑到一起，从自我介绍开始，各自表达对某个问题的看法，然后大家对每个人的看法进行评论，这时7加减2人是合适范围。但是对于中国农村，同村乡亲朝夕共处，甚至祖辈在一起，彼此不需要太多的交流也可以充分了解，那时几十人甚至上百人都可以实现充分沟通。

目前农村最简单、最现成的单位就是自然村。自然村是传统的农村社区，是历史上村民在生活、生产、亲属关系等基础上自然形成的聚合。自然村内的人来往最充分，互相最了解。虽然有的自然村人数会达到数百，但因为祖祖辈辈全天候相处，仍然可以实现充分沟通。因此可以说，中国农村目前合适的选举范围应该是自然村，而不是行政村。

自然村范围不大，串门就可以沟通，喊话也听得到，大家容易相聚，让他人了解自己意图也不难。另外，同一个家庭的成员一般具有相同利益和一致立场，所以只需要推出一个人做代表，家庭其他成员不需要都参与。可以使一个自然村参与决策和选举活动的人数，缩小到几十个，沟通与协商更加方便。

在这样的范围内，人们彼此了解，能够自发协调配合，虽然为了方便，人们还是可以推举主持人，但却不再是离不开主持人。如果主持人不符合人们的意愿，马上就可以自己串联和行动。做到了这一点，也就可以改变以往那种只能把自己权利交给代理人的假民主，让每个成员都真正能够参与决策管理，实现参与式民主。

吕邦列：可是，现在规定的选举范围不是自然村，而是行政村。很多行政村都有几千人，如果把选举范围缩小到自然村，怎么选出行政村的村民委员会呢？

王力雄：这就要分层解决，也就是这里提出的递进民主制。首先，自然村的村民代表们组成管理自然村的委员会，共同决策，选举组长。然后，当选的自然村组长在行政村一级组成管理委员会，即相当于现在的村民委员会。每个自然村的当选组长都是村委会委员。行政村有几个自然村（村民组），村委会就有几个委员，再由他们选举村委会主任。

组成一个行政村的自然村（村民组）一般不超过十来个。这些自然村推选的村民组长们同样可以形成一个实现充分直接沟通的范围。从目前的权力结构也能看到，每个上级一般只管辖五、六个到十几个下级。下级的人数太多，上级管不过来，效率和制约就会降低，所以权力结构要分层。而我们应用递进民主制，并不需要重搞一套组织架构，范围的划分和分层都和目前的权力结构一致，只是把权力的制约关系调换方向——由自上而下变成自下而上——就行了。

具体来看，当各自然村的村民组长进入行政村委员会时，他们之间是否互相了解呢？假设在开始时，各组长都是新人，互不熟悉，但是因为范围足够小，容易沟通，给每人两小时发言时间，全部说完也不过十几、二十个小时。开上两天会，彼此怎么回事就都清楚了。我们在生活中都知道，听一个人讲上两个小时的话，对他就可以有相当的了解。除了听他讲的内容，还有面对面的感受，他是否有智慧，是否公正，是全面还是偏激，亲和力如何等，都会有认识。所以只要是在直接沟通的范围共事，原本不相识的人很快就能互相了解。

在行政村范围，要把几千村民召集到一起很难。谁也无法给几千个村民打几千个电话，因此必须靠主持人发公告，定时间。但是行政村的各村民组长聚到一起却不需要主持人。任何组长只需要打几个电话，就能跟其他组长联络好，定下开会或是重新选举，碰面也容易，协商决策随时都能做。

吕邦列：您说先在村民小组选举组长，当选组长自动成为村委会成员，然后由组长们选举村主任，这样虽然可以不再需要“选举委员会”了，但还是存在一些问题，如组长虽然是各自然村村民选举，但当组长去选举村委会主任时，村民们怎么相信他会代表自己的利益呢？

3、随时选举是最有效的制约

王力雄：这就涉及到递进民主制的第二个性质——选举可以随时举行。递进民主制的第一个性质是限定范围，保证直接沟通；再一个性质就是以随时选举取代定期选举。

以往尽管实行选举，当选者受到的制约却不大，很多事情黑箱操作，老百姓无可奈何。造成这种状态的一个主要原因就是定期选举。只要当选了，就是几年不变，不到下次换届选举，当选者想干什么干什么，村民基本没有办法。递进民主的体制是可以随时以重新选举更换当选者，这样的制约要比定期选举有效得多。当选者要想避免被罢免，就必须随时做到让村民满意。这就像老板和雇员的关系，如果老板三年才能做一次解雇决定，肯定管不好雇员，只有随时都可以炒鱿鱼，才能保证雇员保持良好的状态。

如果有随时选举的制约，村民组长在作为村委会成员参与行政村决策、选举村委会主任时，就不能单凭自己想法，而是必须要代表把他选上来的多数人想法。如果他违背多数人想法，马上可能被罢免，换上另外的人……

吕邦列：不过当选者也可能欺骗本组村民吧？说一套做一套，一般村民也不会了解他在村委会里到底都做了什么。

王力雄：组长在村委会的所作所为、态度和投票，不能是在黑箱中。这需要制度上的保证——例如开村委会的时候，村民有旁听的权利。就象西方的国会有民众旁听席或电视直播一样。在递进民主体制中，任何一层会议，凡是属于它管辖范围的民众都可以旁听。固然多数人没有时间去听，但是只要有一个人在场，开会的人就知道，旁边有眼有耳，这里不是黑箱，会传到外面，就不敢不对选举他的村民组负责，否则马上会下台。

保证村民制约的另一个方法是，村民组长组成的村委会所做的决定，如果村民认为不合适，可以举行公投，有半数村民给予否决，村委会决定就无效。包括组长们选出的村委会主任，村民们也可以用二分之一多数票把他罢免。组长们必须选举新的主任。

吕邦列：既然村委会是由村民组长组成的，只要村民组更换了组长，选出新的组长进入村委会，再选举新的村主任，不是比举行村民公投更简单吗？

王力雄：按照递进民主的机制，村民组长是不会脱离本组村民的意志行事，以至于村民们必须用公投表达自身意志。但是人们在心理上对此不一定确信，总会认为只要当选者上台就有办法搞鬼谋私。所以再设置这种公投的制约方式，是保证村民手中多一些武器，万一觉得递进民主的方式有问题，不够用，还可以利用传统方式发动公投，成为一种双保险。

4、村民组可以再分层次

吕邦列：您讲村民组长由该组成员或家庭代表选举产生，据我在农村中的经验，一个村民组（自然村）直接选出组长也是挺困难的，也要人来召集，谁来做呢？我所在的村民组就有一百多户人家，每次选举村民组长也挺困难，你说的范围过大的弊病照样存在，也可以被操纵和搞鬼。那么在自然村选举中，能不能再分出一层呢？

王力雄：当然可以。刚才说过，从信息学而论的最佳沟通范围是7人加减2，一百多户的村民组的确是大了一些。即使是一家出一个代表，也得有一百多人进入村民组的管理委员会，选举和决策都会有困难。范围大到这种程度，增加很多麻烦，沟通成本大大增加。比如一百多人开会，不同的人这事那事，时间总是对不上。先去的人等了好久，其他人还没有到，不耐烦，等后到的人来了，先到的人已经走了，会可能就开不成。下次再开会，人们想到早去得等，莫不如晚到，或者是根本就不参加了。

解决办法就是进一步缩小范围，降低沟通成本。比如一百户可以分成十个组合，每个组合十户左右。十户的家庭代表凑在一起就比较方便了。他们可能是左邻右舍或是亲威朋友，方便见面，可以随时沟通协调。有十户家庭代表推举一个本组合的代表——可以叫做村民代表。这时自然村会有十个村民代表，再由这十个村民代表组成自然村的管理委员会，选举村民组长。

现在的中国农村的自治，村民最没有参与积极性的往往是村民组一层，主要问题之一就是参与成本过高。通过把村民组再分一层降低参与成本，减少村民参与的障碍，是可取的方式。递进民主制是灵活的，既可以往下分割，也可以向上组合。普通村民目前尚未培育出当家作主的意识，如何调动他们的民主积极性特别重要。只要基层民主能够活跃起来，上面层次的当选者在基层推动和制约下履行职责，农村的民主自治就可以进入良性状态。

5、新形式的选举委员会

吕邦列：按照递进民主制的方式，把选举范围缩小，把选举分成层次，下一层当选的人再到上一层去参加选举，而对每个当选人有随时罢免的制约。这样就改变了现在的选举模式，不再需要选举委员会了，目前选举委员会不公正的问题也就不存在了。是不是这样？

王力雄：其实不一定非得否定选举委员会的存在。从策略上，不妨可以这样说，我们只是改变选举委员会的产生方式。现在的实质是自上而下地指定选举委员会，或是通过不公正的方式推出一些人主持选举，而我们是要真正做到自下而上地产生选举委员会。比如你的村民组有一百户，每十户选举出一个村民代表，他们就有“村民代表”的性质，他们在一起组成的委员会也就有选举委员会的性质。递进民主制的选举随时可以进行，因为多数人没有时间经常参与选举，就需要推举一个代表，由他为大家去选举和更换村民组长。而村民组长又可以被看作是进入下一个层次代表本组的村民代表。

用这样的方式，能够和现行的《《村民委员会组织法》贴合，避免被抓把柄，也能回应人们对递进民主制分层过多的误解和批评。因为人们按照老观念，认为当选者都是官，分层多就是官多。而我们选的不是官，是村民代表，履行选举委员会的功能，这从技术上可以较好地处理。

不过，这种选举委员会和目前的选举委员会又不一样。因为现在的选举是定期的，相应的选举委员会只是在选举期间存在。而递进民主的选举是日常的，随时可能选举，因此选举委员会是常设的。同时这种选举委员会也身兼管理职能，是把选举和管理职能合并在了一起。

6、选举经费

吕邦列：现有选举的成本很高。每三年选一次村委会，上面一般只给二、三千元，远远不够。据我测算，一个选举委员会由7-9人组成，运转一个多月，要有工资、张贴宣传材料等，没有两、三万元是无法保证的。如果经费都不能保证，怎么搞好选举？那么递进民主的选举需要多少经费呢？

王力雄：选举经费主要是大规模选举才需要的。比如在中国实行普选，十几亿人，得设多少投票站？得放多少个投票箱？要印十多亿张选票，每张5毛钱，就是5亿！得有多少个工作人员，然后点票、运输、验票什么的……所以中国要搞一次普选，没有几十亿经费做不成。村里也是一样。自然村一百户村民组织选举，得有人到每家叫人，解决各种问题，得罪人、又烦人，谁也不愿意当这个角色。怎么办，就得给钱，才有人愿意服务。行政村的选举就得好几个人处理事务，都得要钱。

递进民主虽然也有成本，但是它把成本分解了，分摊到各个细胞中去。就像我们日常呼吸也要消耗能量，如果把人类的呼吸集中起来，每天呼出的二氧化碳要以成吨计量。可是在日常生活中，谁会在意呼吸消耗的能量呢？就是因为分散到了每人身上，变得微乎其微的，于是大家都没有感觉。递进民主也是一样，刚才所说的分散和分层，都是分摊成本的技术。如果范围只有十户，成员是左邻右舍、亲朋好友，需要时谁招呼一声算什么呢？很简单。在这种范围内，不需要花钱。

一百个家庭代表开会，每人讲两分钟就是二百分钟，三个多小时。谁想说两分钟的话，先得等别人说完三个多小时，早烦了。生活中不经常是这样吗？而把范围缩小，把人分散开，分摊到每一层，如十个家庭代表开会，一人讲两分钟，讲一轮是二十分钟，虽然还有成本，但是很低，可以承受。同时让人由此有效地参与民主，付出这点成本是人们愿意的。

吕邦列：中国村民自治搞了二十年，没有搞好,很多人认为主要原因是农民素质太低。作为农民一员，我不能认同。我原来认为民主选举必须有庞大经费支撑，没有经费就搞不好，这是选举的一个难题——谁拿钱谁就操纵选举。现在听了您讲递进民主的方法，感觉这个问题化解了。

王力雄：以往的选举方式，三年选一次，每次都得花那么多钱。没有钱的人无法参加选举，花了钱的选举照样流于形式。而递进民主根本不需要花钱，或是只有最小消耗，实现的却是能够随时选举。二者孰优孰劣从这一点上可以比较出来。

    作者：吕邦列、王力雄