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臺灣垃圾政策變遷史(下):政策變遷下一線清潔勞動者的角色與風險

原作者:賴偉傑

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台灣大學的宿舍清潔工。圖片來源:The News Lens 關鍵評論

臺灣的一線清潔勞動者相當廣泛,以「資源回收」角度來看,包括個人資源回收(拾荒體系)、中小型資源回收商、資源回收再製工人、政府清潔隊員等等。隨著回收政策調整,他們也從早期的分工互補,漸漸轉向競爭、取代。


1.                 拾荒者的角色與變遷

1983年的臺灣的流行歌曲《酒幹倘賣無》生動描述了臺灣社會有不少人以拾荒來養家活口。這首歌是改編自更早的一首閩南語歌曲,1947年版本的歌詞裡就寫到「有酒矸通賣無,歹銅仔舊錫,簿仔紙通賣無」。其中「酒矸」就是玻璃酒瓶,「歹銅仔舊錫」就是破銅爛鐵各種廢棄金屬和家電,「簿仔紙」則是各種紙類。


拾荒體系在尚未有完整回收政策及配套措施的年代,扮演著強大且深入回收一線的功能,而且構成臺灣回收產業鏈裡最基層的角色。這個體系屬於「地下經濟」的非正式部門,但也吸納了大量就業人口以補社會福利與救助體系的不足。


到了1988年,政府開始推動「資源回收」法制化。拾荒業者因為無法納入政府建構的回收補貼制度,曾有加入「廢棄物運銷合作社」成為會員的模式;或政府依《公民營廢棄物清除處理機構管理輔導辦法》增列所謂的「丁種」機構(只得從事清除資源回收物),來輔導和管理。隨著1997年政府把「資源回收基金制度」從壟斷性改為開放性,這些過渡方式也告一段落。


傳統拾荒體系,隨著政府清潔隊「三合一」,以及很多民間慈善機構「資源回收」志工的義務投入,被排除在各種制度規劃和考慮之外,因此漸漸消失。


2.                 「回收四合一」、「垃圾不落地」裡的清潔隊收運問題

臺灣廢棄政策的變遷,其實也包括了很重要的「收運」體系。這裡最重要的「節點」,其實是第一線的「清潔隊」。


臺灣的廢棄物,一般分為家庭廢棄物與事業廢棄物。前者是由地方政府的「清潔隊」負責收運,後者則由「代處理業」來收運。然而,臺灣很多小商家、小工廠或小公司是「住家店家」混合,所產出的垃圾跟家庭垃圾差別不大,因此也形成很多模糊地帶。


這些灰色空間,造成了很多隨時緊張的細節。


臺灣經歷了很多的廢棄物政策變遷,而這些變遷也代表著第一線清潔隊員工作內容與作業方式的調整,包括:


1997年:環保署推動「資源回收四合一計畫」

1997年:臺北市「垃圾不落地,資源回收三合一」

2000年:臺北市全面實施「垃圾費隨袋徵收」

2003年:環保署垃圾強制分類試辦,垃圾不落地

2003年:環保署推行廚餘回收(分離清運)

2005年:環保署推行巨大垃圾(包括傢俱)回收再利用

2005、2006年:環保署分階段全面實施「垃圾強制分類」

2010年:新北市全面實施「垃圾費隨袋徵收」


地方清潔隊屬於地方政府,收運規劃自行決定。臺北市在1997年之前,是請市民把垃圾在晚間約9點之後放置街頭定點,清潔隊來收。雖然這種方式對大家很方便,但夜裡臺北市街頭猶如零散的大型垃圾堆置場。因此臺北市在同年推出「垃圾不落地,資源回收三合一」。也就是在「不落地」的成功基礎上,才後續推動了「垃圾費隨袋徵收」。


臺北市的「不落地」模式是把垃圾車、垃圾車外掛廚餘桶、回收車都開到一個定點,停留較長時間(10-15分鐘)後再開往下一個定點,讓附近居民可以把垃圾帶過來。但有人覺得要走一段距離很麻煩,而且影響附近交通,所以遇到不少反彈。要改變大家的行為模式其實是很困難,當時還開了很多罰單,但久了大家也漸漸習慣。


當時的配套措施,其實還包括傢俱、家電、庭院樹枝等大型廢棄物,可與環保局清潔隊約定時間、地點,免費清運,給了居民很多減量與回收的方便,但也的確增加了清運的複雜度。


3.                 誰的方便,誰的麻煩

「定點清運」vs「沿線清運」


除了最早推動「不落地」的臺北市是全面「定點清運」,臺灣其他縣市是以「沿線清運」為主。


所謂「沿線清運」,就是垃圾車「沿線」慢慢開,這樣垃圾車和回收車就會來到離家比較近的地方,方便民眾投放,但「給民眾方便,就是給清潔隊添麻煩」。


民眾有的偷懶,會把回收袋直接扔上車,有時還會砸到清潔人員。另外因資源回收車空間不大,車上的清潔隊員必須迅速破袋再做粗分。車在行走,清潔員要帶安全帽系安全繩,一邊抓欄杆一邊作業,很辛苦且很不穩。另一方面,清潔隊的司機也壓力很大,垃圾車開進巷弄,會造成交通阻塞,甚至造成車禍意外。舊社區巷弄狹小,風險更大。


「資源回收細分」vs「粗分」

資源回收的宣導,由原先的「家中細分」調整為清運時「粗分」(分3類,垃圾、廚餘、資源回收)。根據清潔隊員的經驗,這不但改變了民眾原先早已養成的習慣,且讓民眾在「資源回收物」中偷渡垃圾的比例增加。


一線回收車上的勞工朋友提到,最頭痛的是保麗龍(聚苯乙烯,Polystyrene,簡稱PS):「是可回收,但都貼錢補助,而且很佔空間,在回收車上對工人是最危險。」(編者按:當車在移動,清潔隊員站在佈滿保麗龍包裝盒或墊的車上,容易踩踏不穩,失去平衡,造成危險。)


4.                 誰來決定「模糊地帶」?

回收清運的問題多且雜,第一是會造成勞工車上作業的安全問題;第二是「受理回收」時易引起跟民眾現場紛爭的問題;第三是模糊地帶,「事業廢棄物回收」算不算回收?


很多問題幾乎天天困惑著清潔隊員,像是:


「強化玻璃有黏膠,廠商其實是不收的。但要便民還是遵照政策?」

「材質規範很重要,塑膠不好認。」

「安全帽,是複合材質,拆解人工費用高,如何符合回收機制?」

「碎布一條街,全部下腳料用專用袋,收不收?焚燒還是回收?」

「有裡長收了一車倒閉公司的制服,要我們怎麼處理?」

「自助餐店餐盤,收不收?」

「機車行的廢棄輪胎,收不收?」


這些爭議造成了很多困擾,有惡劣民眾以「我要檢舉你」威脅清潔隊員,更有些民眾一時激動,動手、甚至動刀威脅。


另一個問題是民間一些資源回收體系,如拾荒業者、慈濟、村裡長等,會把好的可賣錢的回收物揀去,壞的丟給清潔隊。而回收行情越來越差,因此回收後堆置變多,佔空間且有火災風險。


5.                 清潔隊員的角色、定位與工作環境

正式的清潔隊員在臺灣算公務人員,起薪大概33000新臺幣左右,薪金會隨年資增加,算是相對有(法律)保障的工作。其他還有約聘雇、「以工代賑」的掃街等形式。早期清潔隊員的員額和工作機會,有一些是屬於地方政府首長的調度權責,但現在多是制度化和考試征選機制。2000年之後,少數地方有工運團體進入清潔隊員工會擔任幹部,所以開始有比較自主和進步的工會主張,也有了與資方(政府)談判協商的實力,但尚無激烈的抗爭或罷工行動。他們對於政府未來是否把清潔隊員的工作轉向民營化或部份外包,一直保持強烈反對和警戒的態度。


但也正因為清潔隊員是公務人員而不是所謂勞工,所以社會地位處於一個比較曖昧的狀態。民眾希望收垃圾時垃圾車離家越近越方便,但平常越遠越好。以新北市為例,很多清潔隊越遷越偏遠,工作環境的水電、遮蔽也不是很完善。辦公室有些甚至在堤坊外,遇颱風警報,還需遷移;而且經常因都市規劃、房價等原因被迫搬遷。場區位置不方便,資源回收二次分撿回去也不見得有好的作業場所,所以在車上就得處理。「其實配套、完整場區,可減少工作傷害,但一般卻都是很克難(很隨便,因陋就簡)。」


除此之外,臺灣清隊員的工傷問題也不少。除了前述的載具(垃圾車、資源回收車)設計與作業過程站立造成的摔傷摔死等問題,還有不慎跌入掩埋場和高溫底灰罹難等職安不完備造成的悲劇。


6.                 關於公權力的再思考

為了不讓清潔隊員當夾心餅乾,公權力的清楚規範和介入十分重要,這涉及以下議題:


a.                 政策支援建立定點清運制度

b.                 清運過程民眾配合

c.                  「強制分類」是以勸導、拒收還是開罰單為主?需有清楚規範和法源

d.                 更清晰明定垃圾源頭及材質的法令規範

e.                 評估確認民眾是「粗分」還是「細分」?


有清潔隊員的工會幹部認為,關鍵是民眾與清潔隊之間,沒有機會和機制可以好好互相理解。


像是「定點清運」的要求,因有清潔隊員作業中摔下不幸往生,全台工會提出「反站立,要安全」。這牽涉到在現有載具和收運方式衍生的對清潔隊員的日常安全威脅。既然臺北市已經實施可行的方法,有關當局就應好好說明,下決心全面改善才對,而不應再以便民為由,讓問題繼續存在。


另外,要求清潔隊員去做社區民眾自己該做的社區清潔工作,並不合理。清潔隊員的角色,的確因為廢棄物政策從昔日的後端處理逐步轉型為「零廢棄」的前端管理和循環體系而不斷改變。很多的勞動過程以及風險,應該被看到、被理解,進而慢慢發展出更友善的解決模式。


結語:垃圾不只是垃圾——從垃圾中學到的幾堂課

垃圾從來都不只是垃圾。我們從垃圾中學到了幾堂課,而這些課也將帶來更多新的課題讓我們去思考和面對。


從鄰避到替代方案

臺灣經驗裡,一個重要的面向就是民間團體在應對垃圾問題時,均試圖將議題從「別蓋在我家後院」延伸至替代方案的選擇,並推動政策翻轉。


另外,在推動社區參與時,不只是針對垃圾分類,而是以此為切入點,讓巿民產生認同,他鄉變故鄉。過程包括:建立參與式制度,以落實居民自治;瞭解社區需求為何,提升居住價值;建構在地社會網路與共同成長記憶。


就是要讓你願意分類回收

臺灣的垃圾管理變遷經驗,其實是拼命讓你方便、讓你願意分類回收的「制度性」誘因與配套:


a.                 垃圾收費:垃圾處理是需要花錢的,不是大家一起出也是用大家繳的稅金,少垃圾少收費成誘因。

b.                 回收基金會:回收物不算垃圾,不論高值、低值,回收物一定有人收,回收需成為「有利可圖」的產業。

c.                  廚餘:廚餘分離不算垃圾,但尚未成為迴圈產業。

d.                 分離清運:垃圾、回收物、廚餘、巨大傢俱,不會混在一起。

e.                 讓「受害者」被看到:看到焚燒、填埋處理的受害者。


但最後一點的「受害者」,在臺灣經驗中還有沒被看到或看清楚的——不當的回收方式和制度會造成「環衛工人」容易受傷;垃圾混燒、混埋、不回收容易造成二次污染,進而讓「大眾健康」和「農產食安」受影響。


臺灣垃圾議題的公民行動經驗再反省

從臺灣廢棄物政策變遷的歷史經驗來看,公民團體的參與,是推動垃圾管理政策軸線翻轉的重要因素。可惜的是,環保團體並沒有進一步跟工會體系建立更多實際的夥伴關係,也沒有從勞動過程探究更好的收運方式與制度性的改進空間。


另外,很多簡單的社會迷思,也必須糾正。譬如,很多人以為臺灣這幾年垃圾減量很成功,所以「垃圾量減半,人力就應減半」。甚至一些地方政府首長也常常這樣想且脫口說出這些想法。但從實際的垃圾收運作業過程得知,資源回收、垃圾分類、分離清運這些政策,也讓清潔隊的收運過程更為複雜。而這些梳理,是非常重要的,也有助於訂定更清楚的規範。


不只是迴圈經濟

臺灣從後端垃圾處理邁入「零廢棄」的前端垃圾管理,也宣示將走向「整合性產品政策」(Integrated Product Policy, IPP)——以生命週期之環境管理策略,實行類似歐盟的產品導向環境政策,在產品生命週期的各階段,改進產品的環境績效,以產品環境化設計輔以廢棄物回收處理管理,解決環境問題。


但「迴圈經濟」和「從搖籃到搖籃」,不應只針對產品,還應該包括整個產業,甚至整個服務系統;不應只是個案式的推廣,而應盤點既有的政策工具,進化為制度性推動的整體配套。


台灣的民眾怎麼在改革廢物處理政策的過程中參與? 上一集已為你揭曉,按此收看。
CC BY-NC-ND 2.0

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臺灣垃圾政策變遷史(中):民間角色——由下往上的參與改革經驗

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