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臺灣垃圾政策變遷史(上):政策與法規框架

原作者:賴偉傑

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台灣實行「垃圾不落地」政策,民眾要等垃圾車到來,將垃圾交給清潔員。圖片來源:蘋果新聞(台灣)

1.                 垃圾管理後端處理政策變遷


1984年之前,臺灣未實行一般廢棄物處理政策,大多數垃圾的處理是掩埋或堆置。


當局意識到,若由地方任意處理,將來全台所有河川窪地均將受到垃圾的嚴重污染,因而在1984年頒訂《都市垃圾處理方案》,開始於各鄉、鎮、市規劃衛生掩埋場。


然因地狹人稠,掩埋場地選址不便。九零年代,因掩埋場容量逼臨上限,多個鄉鎮垃圾無處處置,導致垃圾堆置於街頭之景貌。此外,衛生掩埋場所引發的臭味以及傳染病問題,亦招致諸多民怨。政府故於1991年改為焚化為主、掩埋為輔的處理策略,規劃《一縣市一焚化爐政策》;1996年,更進一步規劃《鼓勵公民營機構興建營運垃圾焚化爐推動方案》,結合民間投資,以公辦民營(BOT)方式興建十五座焚化爐。焚化爐興建過程中,除衍生出的二次公害(戴奧辛、含重金屬灰渣)為人所重視外,從社會層面而言,其選址衝突、欠缺民眾參與、進場管制未透明化以及BOT的保證垃圾處理費與處理量等因素,更引發社會極大的衝突與爭議。


雖然官方均以「資源回收廠」的名義來包裝焚化爐,臺北市更於2000年推動「垃圾費隨袋徵收」——開創臺灣廢棄物政策新思維,但整體而言,焚化仍是當時廢棄物政策的核心方針。


直至2003年,在環保團體及立法院的壓力下,環保署方展開「垃圾處理方案之檢討與展望」,檢視原先政策缺失,加入「零廢棄」的管理思維。


2005年垃圾強制分類開始推行,2006年全面實施廚餘回收,以及陸續取消11座焚化爐的興建與營運計畫,臺灣的廢棄物管理政策軸線翻轉方算完成。


2.                 垃圾管理前端處理政策變遷——費用與資源回收


資本主義處理「垃圾」的邏輯:一是使用者付費(設施很貴),二是使之成為「產業」(回收產業、垃圾處理產業)。臺灣亦復如此。


1991年,政府開始推動垃圾收費法制化,明定納入成本專案與計算公式,再依現實調整負擔比例。一開始是先以清理成本之30%徵收,後逐年調升反映成本比例,最終達到100%。


《一般廢棄物清除處理費徵收辦法》中規定的垃圾收費方式分為兩種,一是按用水量計算徵收,二是按戶定額計算徵收——非自來水供水區,就按戶籍資料計算徵收。


當時,為行政作業便利,基本是隨水費附加徵收垃圾費。直到1997年,才修法增加了「按量徵收」的方式,為後來臺北市實施「垃圾費隨袋徵收」提供了法律依據。


臺灣一般廢棄物處理的法源是《廢棄物清理法》。1988年修法後,開始有了責任回收物(應回收廢棄物)的治理政策設計與法源設計——廢棄物有「回收的必要」,而且責任不在消費者,而在生產者(企業)。這是非常重要的立法概念與主體,因此所有的制度設計,都要企業負起責任,以及竭盡所能讓消費者願意回收,不管是動之以情、誘之以利或其他更好的規劃。


後來經過不同的制度設計與政策變遷,資源回收系統在原有拾荒體系內,逐漸成為迴圈經濟產業,其中利弊得失,以及各方的社會參與,環環相扣。


1997年《廢棄物清理法》再次修正,規定相關的製造及輸入業者,應按核定之費率百分之百繳納「回收清除處理費」,成立「資源回收基金」,納入整個政府預算,接受國會直接監督,並由環保署成立「資源回收管理基金管理委員會」,簡稱「基管會」。


物品及容器的製造、輸入、販賣業者,要先申報營業數量,並依政府公告的費率繳納處理費。另一方面,資源回收在臺灣形成專業化的體系。回收參與者,包括最基層的,經過稽核認證後都可以從「基管會」得到補貼。


另外成立的還有兩個委員會:一個叫「費率審議委員會」,專門核定每一種應回收專案的費率;一個叫做「稽核認證公正團體評選委員會」,負責遴選出一個民間專業團隊,來做補貼的稽核認證工作。

資源回收制度與委員會之職掌。圖表來源:行政院環境保護署

這兩個委員會,再加上基管會,都牽涉龐大的迴圈經濟產業利益,還會影響產品生產、運銷、回收對環境影響的評估專業性,以及政策工具的公平性。因此,委員包括了各利益相關方的代表,其中也包括環保NGO的代表——以透明方式減少各方質疑。


在回收基金制度之下,整個迴圈產業的經濟誘因明確。政府自1997年1月起推動「資源回收四合一計畫」,主要是由「社區民眾」透過家戶垃圾分類,將各類自家產出之小型資源物品,結合「地方政府清潔隊」、「回收商」及「回收基金」之力量予以回收再利用。通過此四者合一,建立完整回收網路,確保資源物品確實回收再利用或妥善處理,並使參與民眾、清潔隊及回收商獲得合理利潤或獎勵,以確保回收體系之完整迴圈。


請參考下圖:

圖表來源:行政院環境保護署


3.                 地方自治:臺北市「垃圾費隨袋徵收」的「政治」歷史


在臺灣廢棄物政策變遷過程中,地方政府開始提出不一樣的視野和試辦計畫,是非常重要的經驗,也是後來成為全國政策改變的重要動力。其中,臺北市率先執行的「垃圾費隨袋徵收」政策,最有名且影響深遠。


以前垃圾費隨水費徵收,讓政府的收費行政成本降到最低,但對節約消費、源頭減量、資源回收的人來說並不公平。


一開始,臺北市的這一措施只在少數地方試辦。試辦地區民眾有充分時間熟悉新收費制度。試辦計畫概分為3期:4月份為「宣導期」,5月份為「勸導期」,6月份為「執行期」。


試辦期間,行政部門會對執行成效追蹤,統計試辦區及鄰近地區之垃圾產生量及資源回收量,以瞭解該政策是否真的具有促進垃圾減量及資源回收的效果。而且,為瞭解是否會加劇亂丟垃圾的情形,行政部門亦會同時觀察試辦區路邊果皮箱垃圾量、亂丟垃圾包數量及環境清潔狀況。


試辦區市民逐漸瞭解到新政策比以前隨水費徵收更具公平性,並開始注重資源回收以便少花錢買垃圾袋。


但後來因政治角力,部份政客為討好選民,宣稱「隨袋徵收」沒有法源依據,甚至在議會推動「1998年度垃圾費免費」,導致整個試辦計畫暫停。後遺症隨即出現:因為免垃圾費,原先清運的市場、餐廳等巨量垃圾的民間業者紛紛解約;大量有毒無毒廢棄物混雜;垃圾量大增——一夕間長久建立的制度嚴重受創。


但大選之後,1999年臺北市換黨換人(國民黨馬英九為市長),議會又要求市政府必須「限時繼續推動垃圾費隨袋徵收」。2000年4月,臺北市公告《臺北市一般廢棄物清除處理費徵收自治條例》,並於7月在全市全面實施,從此建立法源。


下集為你介紹,臺灣民眾如何從下往上參與改革,推動資源回收。

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