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沈旭暉: 假如政府取消區議會選舉

原文載於明報, 作者是國際關係學者沈旭暉

https://news.mingpao.com/pns/觀點/article/20191014/s00012/1570992592246/筆陣-北愛勇武中如常選舉-假如政府取消區選-知道後果嗎-文-沈旭暉

早前特首林鄭月娥與建制派議員會面時,有與會者向特區政府要求取消本年區議會選舉,甚至有建議一個票站被衝擊,就要全面停選。然後根據行政會議成員湯家驊的演繹,地區諮詢組織在《基本法》並非必要的憲政架構,不是必須存在;由於法例要求所有選舉「公平公正」,假如某選區不能選舉,自然「不公平」;至於出現了一個票站的不公平,整個選舉應否全面取消,他說這是「灰色地帶」。政制及內地事務局局長聶德權則表示,假如出現騷亂、公開暴力或危害公眾安全情況,特首可按現行《區議會條例》(第547章),將選舉押後不多於14日;假如未能在14日內安排重選,政府將向立法會提出修訂議案,另擇日子。相關建議是基於建制派選情嚴峻、擔心來自區議會的特首選委會117席全部失守,還是特區政府對《禁蒙面法》止暴制亂缺乏信心,可自行判斷。

非常時期,假如這次區議會選舉真的延期或取消,會有怎樣的後果?責任在政府,還是示威者一方?由於特區政府近來很習慣(片面)引用國際案例,我們也不妨從國際案例談起。

北愛爾蘭紛亂中的選舉

在世界各地,不少選舉舉行前都存在風險,有些是零星暴力,有些則是戰亂當中,特別是處於民主化進程中的地區,選舉能否如期舉行,對政府的公信力、執行力,都有標誌性影響。近來開始有評論以「The Troubles」年代的北愛爾蘭(1968-1998)比較明日香港,而即使有常態炸彈爆炸、恐怖襲擊,愛爾蘭共和軍前後造成1800人死亡、整個北愛死亡超過3500人,這段期間的北愛爾蘭,還是經歷了最少8場英國國會選舉、4場歐洲議會選舉、20場補選,還有2次公投,包括最重要的1973年北愛爾蘭邊界公投。

北愛政府自然知道,選舉期間可能出現意外,但始終盡力令選舉如常進行,因為明白到一旦取消選舉,局勢只會更不穩,而且坊間會認為是政府責任。這是因為主張以激進手段爭取獨立的愛爾蘭共和軍,選擇了「一分為二」的「和勇合流」策略,一方面繼續激進路線,策動針對英國的襲擊;另一方面則以Anti-H Block及新芬黨名義,在八十年代起參與不同層級的議會選舉,爭取境內及國際社會關注,以政治參與捍衛其政治權益。在The Troubles年代,也有北愛議員在獄中抗爭死亡而需要補選,這類選舉,更是絕不可延期取消。當時英國警方的執法、被視為「戰俘營」的監獄對共和軍的虐待,已經引起民間強烈不滿,也有親政府民兵「私鳥」對手。1972年的血腥星期日屠殺發生在Derry市,愛爾蘭民族主義者,卻因為政府劃分選區時扭曲選民結構(gerrymandering),令他們失去優勢,這也是抗爭激化的宏觀背景之一。

總之,選民認為政府能否讓選舉如期進行,反映建制能否容納異見份子進駐,會否利用行政權力搞小動作,會否刻意製造亂局來進行更大打壓,變相成了對英國政府的信心公投。試想假如因為個別票站被衝擊而取消選舉,北愛群眾只會研判英國政府打算配合親英民兵進行軍法管治,只會逼得全民起義。結果英國政府除了加強當地保安外,再沒有其他小動作,這既是建基於對選民權利的基本保障,承擔維持選舉秩序的基本責任,也是相信公民社會能通過選舉自行調節,同時是兩害相權的理性選擇。北愛並非沒有試過延緩選舉,但反而是因為和平後各方的分權談判,而不是選舉暴力。

印度克什米爾取消選舉後,乾脆取消「一國兩制」自治

我們再以飽受恐怖主義威脅的阿富汗為例。2014年,該國迎來首次後塔里班政權的總統選舉,期間紀錄了多達690次來自塔里班游擊隊的襲擊,但最終還是「順利」舉行兩輪投票,完成民主轉型最後一步。在剛過去的選舉,同樣面對塔里班威脅,白宮也曾對總統加尼施壓,要求暫緩,令塔里班參與美國主導的和談。但加尼表明,阿富汗必須維持民主改革進程,選舉也是證明塔利班不能死灰復燃的指標,「任何不是由阿富汗人民意願及憲法的方案,不可能被接受」。雖然因為票站管理、投票技術等問題稍作延期,選民都知道總統頂住了「外部勢力」,不是逃避民主,而這類第三世界的問題,香港並不存在。

至於取消選舉的例子,又有甚麼解讀?我們不妨比較曾有類似「一國兩制」安排的印度克什米爾選舉。2017年,印度選管會官方宣佈,因為「暴力問題」,取消查謨 – 克什米爾邦Anantnag區補選。當地民意認為這代表民選政府無力管理選舉,削弱了其認受性;反對派則將取消定性為當權者害怕選舉失利,令政府威信大受打擊。由於印度政府取消克什米爾自治的呼聲已經出現,任何風吹草動,都引起陰謀論;不具名的警官受訪時直言,取消選舉得不償失,只會令政府失分,被認為在刻意激化分離主義者。最終克什米爾就在香港反送中運動期間,被正式取消「一國兩制」自治權,距離那次爭議性取消選舉,只有兩年。

體制暴力Vs街頭暴力:聯合國的「選舉暴力工作坊」

各國政府面對選舉可能出現的不穩,都會自居無辜,宣傳一旦被衝擊,完全是反對派責任。但外間觀感,往往相反,因為事實不是這麼簡單。2011年,聯合國開發計劃署、歐洲委員會共同舉辦了一個有關選舉暴力的工作坊,參與者多認同大部份的選舉暴力,來源更多是當權者,而非挑戰權力的人。他們直言,當權者往往透過不同方式影響選舉,包括制度上的不公義(例如gerrymandering、取消候選人資格),與在位者有關的直接選舉暴力(例如民兵襲擊反對派候選人),或結構性舞弊陋習(例如操控選民投票、「掌心雷」、「亮票」等),令體制信任受損,這才是不少發展中國家發生選舉暴力的主因。假如警察機關再出現有差別執法,一方面高壓管治,另一方面連守護票站這樣基本的責任也盡不了,只會令選舉暴力一發不可收拾。由於這些政府的公信力已不強,一旦取消代表民意的選舉,民間只會聯想到上述root cause。

要解決選舉暴力,工作坊並沒有把「取消選舉」作為選項,而是透過改革,增加民眾信任:例如以非政黨、中立方式,建立選舉管理組織(例如讓選舉主任與行政體系切割);引入國際組織或獨立觀察團考察,以維持選舉公正性;加強訓練執法人員,以求他們處理選舉期間、結束後的示威抗議時,保持專業及政治中立。

在香港,種種選舉制度問題早已存在,但本來並不太受注視,然而經過過去百多日,一切矛盾早已全面深化。延後、取消選舉,在擁有公信力的政治制度,大家只會平常心看待;但正如立法會前主席曾鈺成日前反問「特區政府現時是否還有管治威信」,今天的政府還有多少公信力,誰也心知肚明。假如選舉被取消,即使政府歸因於反對派、勇武派,一般市民如何想,恐怕已有定論。正因如此,政府才需要比以往更努力,在這次選舉杜絕種種制度上、執行上的不公義,不再容許大規模DQ候選人、操控長者投票一類行為出現,贏回市民對制度的信心,令群眾沒有任何衝擊的理由,而不是事先張揚打算取消選舉。假如一場被普遍認為反對派大勝的選舉被取消,區議會本身事小,社會對體制失去最後的信任事大,這是真正的「攬炒」,後果不堪設想,勿謂言之不預。

明報筆陣 2019年10月14日

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