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到底是什么把共和国从特朗普手中拯救出来?与权力制衡无关

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哥伦比亚大学法学教授吴修铭

美国人被教导说,美国宪法的主要功能是控制行政权力:限制可能寻求成为暴君的总统。其他共和国也曾陷入独裁统治(罗马共和国、魏玛共和国、中华民国等),但我们精心设计的宪法制衡体系,主要由詹姆斯-麦迪逊设计,保护我们免受专制统治。

或者说我们是这么认为的。唐纳德-特朗普(Donald Trump)的总统任期,在其专制冲动中咄咄逼人,但大多数情况下却被挫败了,无法实现这些冲动,这应该促使我们重新审视这种想法。因为我们的制衡制度,即政府的三个分支有权控制或影响其他部门的行动,在阻止特朗普先生获得他似乎想要的无限权力方面发挥了令人失望的小作用。

真正将共和国从特朗普先生手中拯救出来的是一套不同的对行政部门的限制:联邦检察官,军官和州选举官员所维护的一套非正式和非官方的制度规范。你可以把这些价值观称为我们的 "不成文的宪法"。不管你怎么称呼它们,它们是决定性的因素。

诚然,法院有时对特朗普先生的暴虐倾向提供了一种制衡,比如他们驳回了他对选举的轻率攻击,并在没有经过适当程序的情况下驳回了他推翻 "儿童入境者暂缓行动 "计划的努力。但在其他案件中,如他的反穆斯林旅行禁令,法院一直不愿意超越形式来查明违宪动机。更普遍的是,特朗普先生倾向于快速行动,而法院则是缓慢的,并通过威胁来操作,而法院无法裁决。

更大、更重要的失败是国会。麦迪逊打算让国会成为对总统的主要制衡。不幸的是,这种设计有一个关键的缺陷(正如麦迪逊自己所意识到的)。这个缺陷就是容易受到政党政治的影响。事实证明,如果国会中至少有一个机构的多数成员表现出对其政党的忠诚度高于对国会的忠诚度,那么国会将无法作为对同一政党总统的可靠制衡。这就是特朗普先生和共和党控制的参议院所发生的事情。

这个问题是长期存在的,但在过去的四年里,它变得很严重。面对一个无视规则的总统,参议院共和党人以大大小小的方式让他为所欲为。他们允许代理任命的官员来管理联邦政府。他们允许他宣称有权在未经国会批准的情况下攻击伊朗。弹劾程序被简化为党派路线投票。參議院成了行政越權的橡皮圖章。

相反,总统最坏的冲动被不成文的宪法的三个支柱中和了。第一是總統和聯邦刑事檢控之間的慣常分離(即使司法部是行政部門的一部分)。第二是军队传统的政治中立性(尽管总统是武装部队的总司令)。第三是州选举官员的个人操守。

如果这些非正式的 "防火墙 "中的任何一个失效了,特朗普总统可能会迎来第二个更加专制的任期。但它们坚守住了,对此共和国应该心存感激。

考虑第一道防火墙:检察独立。宪法中没有提到行政部门的起诉职能,仅根据文本--"行政权应赋予美国总统"--有些人可能会认为(有些人甚至坚持)总统有权命令联邦检察官听从他的命令。特朗普先生在2017年宣称了这种权力,他说:"我有绝对的权利对司法部做我想做的事情。"

但长期以来,一个不成文的规范认为,总统不应该对一般的执法决定发号施令,尤其是刑事起诉。这就是为什么在整个秋天,即使特朗普先生敦促他在司法部的任命人员公开宣布对拜登家族进行刑事调查,他们也没有遵守。特朗普先生任命的官员中,没有一个人愿意公开调查乔-拜登或其家庭成员,更不用说发出起诉书或民事申诉了。

想象一下,如果司法部遵循特朗普先生的领导。想象一下,如果在回应特朗普先生的律师鲁道夫-朱利亚尼的挑衅时,美国律师以刑事欺诈罪指控拜登先生。即使拜登先生最终在法庭上获胜,在选举期间公开对抗这种指控也将是一场政治和后勤方面的噩梦。不成文的宪法阻止了对选举进程的这种攻击。

检察机关的独立性并不限于拒绝起诉特朗普先生的政治对手,它还延伸到起诉他的盟友。在过去的四年里,特朗普先生的六名亲信被定罪,七名被起诉,包括他的顾问斯蒂芬-班农,他的竞选主席保罗-马纳福特和他的律师迈克尔-科恩。这样的起诉在独裁统治下是不可想象的。

这些都不是说特朗普先生的司法部长威廉-巴尔(William Barr)是无党派行为的典范,也不是说司法部一直恪守公平。它所显示的是,即使在一个由忠诚者管理的部门中,不成文的规范也是多么强大。

非成文宪法的第二道防火墙是美国军方长期以来反对介入国内政治的习惯。这对于检查特朗普先生的军国主义本能是非常宝贵的。

6月1日,随着因乔治-弗洛伊德被杀而引发的抗议和反抗议活动变得暴力和具有破坏性,特朗普先生出现在白宫玫瑰园,谴责他所谓的 "国内恐怖行为"。他说,如果有必要,他将 "部署美国军队",以 "捍卫美国公民的生命和财产"。在随后的合影中,他的两侧是巴尔先生、国防部长马克-埃斯珀和身着军装的参谋长联席会议主席马克-米利将军。很快,来自第82空降师的现役部队被安置在华盛顿之外。

特朗普先生的计划有成文法的支持。无论是宪法还是任何国会法规都不会阻止总统直接命令现役军人镇压抗议活动。宪法规定总统是武装部队的总司令,1807年的《叛乱法》允许总统动用军队或国民警卫队镇压民间骚乱,为禁止国内动用军队的一般规则提供了一个广泛的例外。

这对国家来说是一个异常危险的时刻。正如失败的共和国的历史所表明的那样,当军队参与国内政治时,它往往会继续参与。但在特朗普先生发表讲话两天后,埃斯佩尔先生公开与总统决裂,强调现役部队只应 "作为最后的手段,只有在最紧急和最严峻的情况下,才能在国内使用"。他最后说:"我不支持援引《叛乱法》。"

米利将军后来为参与特朗普先生的拍照活动公开道歉。他说:"我在那个时刻的存在,""造成了军队参与国内政治的看法。" 他补充说,"我不应该在那里。"

特朗普先生的计划不是触犯了法律,而是触犯了一条不成文的规则。几天后,聚集在华盛顿周围的现役部队被送回家。虽然经历了短暂的考验,但常态已经保持了下来。

不成文宪法的最后一道防火墙是州选举官员的廉洁。制定选举规则和计票的人和机构的腐败是对民主进程的明显威胁。例如,在俄罗斯,其中央选举委员会在普京总统执政期间的中立性屡遭质疑,尤其是考虑到该机构有取消主要反对派人物和政党资格的倾向。

佐治亚国务秘书及其最高选举官员布拉德-拉芬斯伯格的故事,证明了在激烈的竞选活动中对选举完整性的潜在威胁。拉芬斯伯格先生是一名共和党人,在这个以微弱优势支持拜登先生的州松散地负责投票。

拉芬斯伯格先生以此身份受到本党高层成员的攻击和贬低。其中包括佐治亚州的两位参议员大卫-珀杜和凯利-勒夫勒等著名政治人物。两人都要求拉芬斯贝格先生辞职,除了他未能阻止拜登先生赢得该州的选举之外,没有其他明显的理由。

尽管压力很大,但拉芬斯伯格先生和该州州长布莱恩-坎普与全国绝大多数州选举官员一样,保持了稳定。他们拒绝在没有充分证据的情况下 "发现 "投票舞弊。党派忠诚--在这一点上--似乎还没有致命地破坏计票过程。

这一可喜的结果是否可以归功于宪法设计?不尽然。各州是憲法設計的一個重要部分,文件也確實讓各州在聯邦選舉中發揮核心作用。但就確保投票過程的公正性而言,似乎最重要的不是憲法結構,而是州選舉官員的個人操守。他们对公平投票的专业承诺,可能使共和国免于一场生存危机。

麦迪逊有句名言:"如果人是天使,就不需要政府了。" 愤世嫉俗的人把这句话理解为,我们永远不应该相信人,而应该只依靠对政府权力的结构性控制。

过去的四年表明了一些不同的东西:结构性控制可能被高估了。我们共和国的生存如果不是更多的话,也同样取决于政府中人的德行,特别是公务员、检察官和军事官员对规范的维护。我们对职业精神和制度等东西已经太过厌倦,对认真履行职责的男人和女人的想法也是如此。但是,正如每一个主要的道德传统所教导的那样,任何外在的约束都不能完全取代个人做正确事情的强迫性。

在我们这个不信任的时代,希望人们关心职业道德和职业责任,听起来可能很幼稚。但麦迪逊也看到了这种信任的必要性。他写道:"人类有一定程度的堕落",但也有 "人性中的品质,这些品质证明了一定程度的尊重和信任是合理的"。他认为,一个行之有效的共和政府,"以这些品质的存在为前提,其程度高于任何其他形式"。

这就是所谓的公民美德,到了最后,没有真正的替代品。

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