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精神衛生法修法 民間九大訴求全未採納

雖然最終衛環委員會決議不送出委員會,擇期繼續排審。但這兩日的修法過程,還是讓民團相當挫折,直呼是「讓精神病人、照顧者及工作者最失望的一天」......

文/公庫記者吳容璟

立法院社福衛環委員會於4月20日、21日逐條審查《精神衛生法》修正案。民團指出行政院版草案仍以強制醫療為導向,缺乏社區支持的實質內涵,11個長期關注精神病人及照顧者的人權、司改、第一線照顧工作者、病人及家屬團體組成「精神衛生法修法民間聯盟」,於4月19日共同提出民間版草案並送交各大黨團,盼此次修法納入病人及照顧者的聲音,設立能取代強制住院的「社區危機處理機制」,讓社會不再以「管控、風險」來思考人民的心理健康需求。

聯盟提出九大訴求,包括:
1.完整多元的社區支持體系;
2.可減少強制性治療的「社區危機處理機制」;
3.提升心理衛生中心層級以整合跨部門資源;
4.完善出院準備計畫使服務不中斷;
5.強制住院緊急安置期縮為七天;
6.病人及照顧者參與決策機制;
7.機關義務明確化;
8.增列照顧者支持服務、移除對家屬的不當裁罰;
9.平等尊嚴對待病人,保障其知情權及避免媒體汙名。

不過,兩日的修法過程讓民團相當挫折,直呼是「讓精神病人、照顧者及工作者最失望的一天」。立委王婉諭在會中更是一度哽噎,批評衛福部聲稱聽取眾多民間意見,但民間版草案卻連一條都不願意採納,更以母法不需要訂太細為由,拒絕明定主責單位、未來資源如何挹注,頻頻轉移焦點只顧著宣傳自己已經很進步。

「衛福部真的有想做好社會安全網嗎?」王婉諭質疑,當她指出社區支持服務不足時,衛福部回應心衛中心已足夠;談到精神病人及家屬需要24小時危機處理的專線電話時,回應已有全國性的專線「精神醫療緊急處置線上諮詢專線049-2551010」,但這支專線是專供警消及一線工作者通報,而不是給病人及家屬使用,相當矛盾。

王婉諭強調,民間現有兩支提供給精神病人及家屬的專線電話(心家庭專線、伊甸精神疾病照顧者專線),每年三萬通電話但遲遲爭取不到補助,民間做到政府做不到的事,政府卻連輔導與補助都不肯給,持續讓民間自己花錢設置,「這就是聽見民間的聲音?這就是社會安全網很重要?」

聯盟召集人、社區入家工作者專業促進聯盟發言人廖福源更直接痛批,如果政府部門只能看到執行面的困難,藉口這個不能做、那個不能做,那真的不需要修法。他失望地說,民間等了15年才有此次大規模修法,但衛福部仍以醫療專業為導向,看不見病人及家屬對社區支持的迫切需要,放任他們自生自滅。

立委王婉諭(左一站立者)在會中更是一度哽噎,批評衛福部聲稱聽取眾多民間意見,但民間版草案卻連一條都不願意採納。

廖福源舉例,會中討論到政院版草案第19條,中央得依照人口及醫療資源、心理衛生資源分布等情形劃分責任區域,建立「區域心理健康促進、精神疾病預防及醫療服務網」。有鑑於草案中沒有其他條文談到社區支持體系的資源分配,因此民間版草案及立委王婉諭提議於此條再新增「社區支持網」。

衛福部次長李麗芬及衛福部心理及口腔健康司長諶立中表示,「醫療服務網」及「社區支持網」概念不同,前者是將精神醫療網分為七區,每個區都由一個核心醫院結合其他醫院做資源分布,而「區域」的概念是源自過去缺乏精神醫療資源,先設立幾個資源豐沛的療養院,再以其為核心支援其他醫院,但社區支持重視在地性,要公私協力並回到各縣市布建,「沒辦法由誰去支援誰」。

衛環委員會召委、立委林為洲則認為,社區支持稱為「網」並不違和也不矛盾,因為人不可能跑到很遠的地方尋求服務,社區支持也應以區域建構,而建立區域的精神疾病預防及心理健康也是衛福部應推動的工作,疑惑為何不願寫入條文,也擔憂是否不放入會導致主管機關只重視醫療而不重視社區。

對此,心口司司長諶立中回應「其實主要是沒辦法執行」,因為醫療系統有醫院等大型機構,比較可以用網絡的方式建立,而社區支持則沒辦法用這種方式建立。衛福部次長李麗芬補充,醫療資源的佈建主要是中央主導,而福利支持的部分則是地方政府主管,中央要負責督促每個縣市都做資源佈建,而不是某個縣市資源較多,所以要支援別的縣市的概念。

左至右為:衛福部部長陳時中、衛福部次長李麗芬、衛福部心口司司長諶立中

「如果網絡的概念,就是一定要誰去支援誰的話,那這種修法層級也太低了!」廖福源批評,社區支持網不用依循醫療服務網的概念,應該是由中央建立全國如何在社區中支持、照顧人民心理健康的準則,「就像社區總體營造也是中央定,再回到地方社區自行因應」。尤其現在各種支持服務的「點」分散,無法連在一起形成面,只有中央有力量將這些點串起來,結果衛福部卻推託是在地性的問題,「以後就完全地方自治好了,不用中央定辦法」。

王婉諭也指出,醫療服務網的概念是源自過去沒有醫療資源,如今正是嚴重缺乏社政衛政及各政府單位與社區支持服務的連結,導致資源無法往前推動,更凸顯「社區支持網」的重要。即便回到地方政府負責佈建,資源也是來自於中央,例如社會安全網計劃就包含社區量能的佈建。

經過兩日的逐條審查,最終衛環委員會決議不送出委員會,擇期繼續排審。


精神衛生法修法民間聯盟表示,2019年7月犯下臺鐵嘉義站殺警案的鄭姓男子患有思覺失調症,他在犯案前曾到處求助,卻沒有獲得任何回應與支持,假如當時台灣已有完整的社區支持體系,或許就不會發生憾事。

現行《精神衛生法》過度強調醫療而忽略社區生活的重要,導致「要不要強制住院」成為唯一選項,盼此次修法確實呼應聯合國身心障礙者權利公約(CRPD),納入病人及照顧者的聲音,讓每個人民在心理與精神健康受到挑戰時能被社會撐住。

訴求一:完整多元的社區支持體系 法條要到位

聯盟希望「社區支持」四字不能只出現在定義,更應明確寫入法條中,才能讓資源順利導入社區,如民間版草案第3條,希望在「社區支持」定義中詳列服務項目,並明確分配權責機關,例如「社區支持部分所提供之服務,由社政單位負責;關於心理支持與健康促進由衛政單位負責」;第19條,資源分配應納入社區支持網;第46條,協助病人就醫並協助轉介社區支持服務等。

「精神病人只有少數在機構裡安置,但大部分都在社區中生活」,新北市康復之友協會總幹事謝詩華認為,社區支持應該提供支撐病人生活的各式服務,包括心理支持、生活重建、自立生活、居住式服務、由同儕運作或提供支持的服務、就業交通等協助,此外也應提供照顧者支持服務,包括照顧者諮詢專線、教育訓練、照顧者間的互助支持等。

訴求二:可減少強制性治療的「社區危機處理機制」

「精神衛生法等了15年才有大規模修法,應該定下未來十年的努力方向,而非只是加了法官保留」

人權公約施行監督聯盟召集人、陽明交通大學公衛所教授黃嵩立指出,這次修法雖然將強制住院改由法院裁定,但根據聯合國身心障礙者權利委員會觀點,即使加上法官保留原則,仍違反CRPD。因為CRPD期待各國應朝向「沒有任何人被強制住院、治療」的方向努力。

黃嵩立認為,每個人的人權都應受保障,病人接受治療前應先獲得同意,實際上許多被強制治療者都有受創經驗,破壞醫病間的信任關係,反而對長期治療有害。雖然現在無法立刻廢除強制住院制度,但政府應盡力減少強制住院。

聯盟訴求,參考國際作法設立「社區危機處理機制」,在病人及家屬面臨危機(急性發病)時,藉由「24小時危機處理熱線」緩解不安、釐清問題,判斷該提供專業團隊入家關懷,或短期離家進入兩週的喘息住宿,輔以同儕支持系統讓患者得到心理支持,上述方式都在國際上證明可有效緩和病人、減少發病機會,避免強制住院的狀況。

黃嵩立強調「強制住院不等於強制治療」,根據歐洲國家統計,被強制住院的病人只有不到四成需要接受強制治療,在澳、英、德、希臘、荷蘭等國家,強制住院和強制治療是分別審理,入院後醫院先採取許多方式緩和病人,包含交談、給予安靜空間、提供食物、信任者協助等,這些措施都無效時才會強制治療,建議台灣也應擬定強制治療的程序,尊重病人的自主權。

訴求三:提升「社區心理衛生中心」層級 比照「家防中心」

廖福源表示,目前社區心理衛生中心主要由心衛社工及關懷訪視員進行個案管理,但工作者常反映難以爭取跨部會、跨局處資源,社工必須自己想辦法聯繫不同的部門。因此希望提升心衛中心的機關層級,如同《家庭暴力防治法》第8條中「家庭暴力防治中心」的存在,整合跨部會資源設立單一窗口,成為建構社區支持網的中心。

廖福源指出,社安網第二期計畫預計成立71處社區心理衛生中心,希望有「多重並存」需求的精神病人及家庭,透過心衛中心就能獲得跨局處的地方資源,而社區危機處理機制、病人及照顧者專線等更可一併設置在心衛中心,「當政府落實社區支持,心衛中心就能成為一艘船,依照不同需求運送至社區支持服務單位」。

精神衛生法修法民間聯盟召集人、社區入家工作者專業促進聯盟發言人廖福源
訴求四:落實出院準備計畫 使服務不中斷

嘉義市心康復之友協會總幹事張朝翔表示,精神疾病患者一生必須面臨數次疾病的起伏與危機,每次住院短則兩個月長則半年,除了原本的生活、學業或工作被中斷,出院後更難以回歸社會,因此「出院準備計畫」相當重要卻從未落實,醫院或社區的個管師不會與病人討論出院後生活如何延續,也不會協助轉銜社區支持服務,導致家屬與患者要自己找資源。

政院版草案第32條,要求精神醫療機構於病人出院前,與病人共同擬訂出院準備計畫,而民間版則增添「應經過病人同意,邀集病人、家屬或保護人、出院後銜接之心衛中心個管員」共同擬定出院準備計畫,計畫內容應包含門診、居家照護及相關轉銜服務,並建議納入醫院評鑑項目鼓勵執行。

張朝翔認為,長照服務出院前有評估人員到院評估,出院後有長照專員到宅確認,精神疾病也應比照辦理,此外也應提供病人及家屬「資源地圖」,羅列社政、衛政、勞政等資源或社區支持服務,使患者及照顧者更有力量重新面對被疾病打亂的生活。

訴求五:強制住院緊急安置期 7天足矣

「緊急安置期」是指,嚴重病人有自傷或傷人之虞,經專科醫生判斷有「全日住院治療之必要」且嚴重病人拒絕住院時,地方主管機關得指定精神機構進行緊急安置的期間。現行《精神衛生法》第42條規定,緊急安置期不得超過5天,並自緊急安置之日起2天內須完成強制鑑定,經鑑定有「強制住院必要」則進入強制住院審理程序。

(政院版與民間版緊急安置流程示意圖。圖:台北市心生活協會/整理:吳容璟)

台灣人權促進會秘書長施逸翔表示,此次修法將「強制住院」從原由衛福部審查會改由法院裁定,本是保障人權的美意,卻為了留給法院審理時間將原本5天的緊急安置期拉長至14天,嚴重侵害人身自由

他強調,精神專科醫師認為完整的72小時(3天)是最能落實強制鑑定的時間,再加上協助法院進行相關行政作業4天已相當足夠,總計7天是最妥當的緊急安置期。

施逸翔指出,政院版之強制住院審理程序,由法官一人為審判長與兩名參審員組成合議庭,然參審員身分只剩下病權團體與專科醫師,多元性嚴重少於現行由七種專業組成的衛福部審查會,因此民間版草案第68條將參審員增加為四人,除了原有的專科醫師與病權團體各一人,還應在護理師、職能治療師、心理師、社工中遴選一人,另在病人團體、病人家屬團體中遴選一人。

訴求六:病人及照顧者參與決策機制

「由同儕運作或由同儕提供支持之服務,是社區支持中不可或缺的一環」,臺灣失序者聯盟理事長王修梧提到,同儕(同樣經歷精神疾病經驗者)關係有助於精神病人之間互相支持,透過發現彼此相似的經歷,發展出各種抗衡的求生技巧。

美國紐約「降落傘計畫」相關研究指出,在精神障礙者使用「由同儕運作」的危機喘息中心後,每個人每月的住院率減少2.9次、醫療支出減少2,138美元(約新台幣6萬2千元)。

王修梧表示,此次修法行政院雖處處強調CRPD,卻忽略公約基本精神「所有關於我們的事都需要我們的參與」,衛福部並未透過訪談或問券調查精神障礙者的意見,更未履行CRPD第七號一般性意見,公部門在制定法律與政策之前應「密切諮詢障礙者」,也應優先考量身心障礙者組織的意見並使其參與決策機制。因此,民間版草案第16、17條,增加病人團體、病人照顧者團體的政府諮詢會席次。

臺灣失序者聯盟理事長王修梧
訴求七:機關義務明確化

廖福源表示,過去資源會集中在醫療,正是因為主責單位「心理及口腔衛生司」以治療為主,此次修法仍未明確指出衛福部各司署的義務,例如衛福部內的社政單位:社會救助及社工司、長期照顧司、社會及家庭署等,希望此次修法將其他司署納入共同主責。不過他也稱讚,此次政院版草案的確有進步,不再只把焦點放在衛福部,一併要求各級主管機關包括勞動、教育、文化、通訊、內政、國防等部會,皆應制定相應的心理健康機制。

訴求八:增列照顧者支持服務、移除對家屬的不當裁罰

身為20多年經歷的精障者家屬,台灣家連家精神健康教育協會理事長黃莉玲感嘆,全台每年有250萬人次的精神科就診,更有多達20萬人領有精神疾病重大傷病卡,但政府針對精神障礙家屬的衛生教育、支持資源卻是少得可憐。多數家屬未能在第一時間得到正確的照護知識也不知該去哪求助,只能無奈看著孩子的病情惡化。

「政府沒有提供任何資源給家屬,還對家屬裁罰,真的說不過去」

黃莉玲說,政院版草案第28條增列「有扶養義務者未盡扶養義務」要裁罰6萬元以上30萬元以下罰鍰並公布姓名,但是目前九成以上的精障者由家屬照顧,往往獨自承受照顧的辛苦,政府應該積極提供照顧者資源而不是用處罰的方式對待,況且《民法》已規定相關扶養義務,其他身心障礙類別也未設有此規定,已然有失公平。

台灣家連家精神健康教育協會理事長黃莉玲

長期擔任伊甸基金會「精神疾病照顧者專線」接線員的黃莉玲表示,家屬需要在病人發病初期就能得到完整健康教育課程、出院後的多元服務,更需要針對家屬及照顧者的支持服務,比如提供家屬諮詢的專線電話,除了指引家屬連結社區資源,更能讓家屬獲得暫時的喘息,但如此低成本、高效能的服務卻未能獲得政府補助,只能靠民間自籌款項。

尤其,聯盟指出,政院版第21條獎勵民間設立精神照護機構,卻未包含「社會福利機構、病人團體、病人家屬團體」,甚至禁止設立法律規範以外的服務機構,大幅抹殺服務的多元性,除了上述家屬諮詢專線不在獎勵範圍內,國外行之有年的「同儕工作者」支持機構也不能在台開設。聯盟認為應改以「輔導、監督、協助轉型」的方式,而非禁止。

此外,黃莉玲談到因為精神疾病汙名化,過去在新莊設立新北市康復之友協會工作坊時遭到鄰居抗議,但政府沒有提供任何協助,希望此次修法強化政府課責,當民間辦理精神照護服務遭遇社區鄰避阻礙時,政府能協助排除。

訴求九:平等尊嚴對待病人,保障其知情權及避免媒體汙名

民間司改會法律政策部主任林俊儒表示,民間版第1條特別將「平等尊嚴」入法,希望落實CRPD「尊重病人尊嚴、平等基礎上有效參與」的理念,保障病人治療的知情同意權,執行強制治療前應善盡告知義務、盡量取得病人同意,除了尊重自主也更能有效治療。在避免媒體汙名及不當報導方面,除了不得使用歧視用語,也不能揭露個資及洩露隱私。

在拘束人身自由方面,林俊儒建議應擬定詳細的執行規範。他提到,病人被強制住院之後的各種身體拘束或治療方式也應受到憲法保障,參考2018年德國聯邦憲法法院對於精神機構採取「身體束縛措施」的判決,五點式或七點式的身體束縛達到30分鐘以上就屬於「機構內有限行為自由遭到完全剝奪」,違反德國基本法對人身自由的保障。

因此希望台灣的修法方向,應盡可能達到此高度,至少應有強制住院、強制治療時,針對「人身自由拘束」明確的程序規範與執行辦法。

※精神衛生法修法民間聯盟:人權公約施行監督聯盟、台灣人權促進會、同心圓社區復健中心、社區入家工作者專業促進聯盟、財團法人民間司法改革基金會、新北市康復之友協會、嘉義市心康復之友協會、臺灣精神康復者社區服務行動聯盟、臺北市康復之友協會、臺灣失序者聯盟、臺灣家連家精神健康教育協會

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