清議

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【短評】危機常態化下的香港政治:進退兩難的特區政府

無可爭辯,我們是生活在兩個時代的交界點;因此,只有首先分析從一個時代轉變到另一個時代的客觀條件,才能理解我們面前發生的各種重大歷史事件。- 列寧 《打著別人的旗幟》,1915年

正當香港新冠肺炎疫情出現轉機,本地市民的日常生活逐步恢復正常,原本因疫情而停止的抗爭活動也開始死灰復燃。香港作為一個先進城市和國際金融中心,擁有完善的體系應對來自公共衛生和金融領域的衝擊。然而,回歸多年來,香港特區政府仍然未能建立有效的機制應對日漸頻繁的政治危機。當「反修例」風波爆發時,港府進退失據,多次錯失化解矛盾的黃金時機。這固然是因為現屆政府反應遲緩,未能把握社會脈搏,但是這場政治危機也反映香港政治發展的新趨勢,就是政治危機常態化。香港積累已久的政治和社會問題長年未能得到妥善解決。這場「反修例」危機的背後,是香港社會一連串的深層次矛盾作祟。如果香港特區政府繼續依然故我,不對現行的治理和管治方針進行改革,危機只會一個接一個發生。

中國「大格局」下的香港危機

鄧小平在1989年天安門事件爆發後不久,在一次會議評論道:「這場風波遲早要來,這是國際的大氣候和中國自己的小氣候,都決定了一定出現這樣的事情,不以人的意志為轉移,怎樣做工作,也要來的!」,這句話或許也能套用到今天香港的情況上。香港今天的亂局其實與2003年反對《基本法》二十三條立法的政治危機一脈相承,兩次運動反映的是香港多數市民心底裡對北京的不信任,這既是歷史遺留下來的問題,也源於部分港人對內地存在偏見。這種「恐中」、「恐共」心理在香港回歸後並沒有得到重視和妥善處理,多年來港府依舊透過中港合作的經濟利益來麻醉部分香港人對內地的芥蒂。從2003年二十三條立法失敗,2012年推行國民教育失敗,2015年行政長官普選方案被否決,到2019年行政長官林鄭月娥在一片反對聲中宣布撤回《逃犯條例》修訂,除了2010年立法會選舉辦法修改得到泛民陣營的民主黨和民協支持,特區政府自回歸以來基本上大部分重要政治舉動都遭遇挫折。事後來看,「民心未回歸」是特區政府多年來在政治方面舉步艱難的根本原因,這種現象不斷為香港埋下了多個政治計時炸彈,危機爆發是遲早的問題。

政府就《逃犯條例》作出修訂引發了香港回歸以來最大的政治危機。

自2012年以來,香港的政治危機日漸常態化,而民主陣營的抗爭手法也越來越成熟。從2012年的「反對國民教育運動」,到2014的「佔領運動」,到2019年的「反修例風波」,幾乎每隔一段時間香港又會爆發一場大規模政治運動,而且規模越來越大,牽連越來越廣。從2012年到2020年,民主陣營的抗爭手法日漸純熟,在每次危機中都有所進化。在這種情況下,單靠經濟利益安撫市民的不滿已經不合時宜。儘管如此,特區政府近年仍然被動地應對日益複雜的政治環境,埋下了今天亂局的禍根。香港的建制精英自恃在選舉制度上的優勢,輕視了社會上積累已久的民怨。港府一方面無法施行有效的政策改善民生,化解民憤,另一方面又因為選舉制度的關係,在組成的時候,無法像西方政府一樣得到社會簡單多數民意的選票支持,形成一種合法性赤字(Legitimate Deficit)。不少市民對特區政府的不滿並未能夠透過選舉和更換政府而緩和,反而導致民主派及其支持者走向極端,造成今天抗爭越演越烈的局面。

北京和特區政府原以為,中國內地蓬勃的經濟以及兩地人民日漸頻密的交流有助消除港人心中對內地的隔閡。然而,政治現實卻是事與願違,這個現象的形成不單是特區政府錯判形勢做成,而且與中國的「大格局」和香港自身「小格局」的變化有關。一方面,中國崛起令北京在國際事務上更加進取,在外交方面改變以往「韜光養晦」的方針轉為「有所作為」,主動為自身的發展建立有一個良好的國際環境。中國國際地位提升令北京在治港和兩岸政策方面更加自信。面對在政治、經濟和軍事力量都有壓倒性優勢的中國內地,香港討價還價的能力和長期的優越感自不免會有所下降,令不少本身對北京不信任的香港市民對內地更加抗拒,有些甚至持敵視態度。另一方面,香港特區政府早年在房屋政策嚴重錯判,導致香港樓價高企,市民生活負擔大增,貧富懸殊加深,造成民怨長年高企。嚴峻的民生問題令特區政府的管治威信大打折扣。在中國和香港兩個「格局」影響下,不少市民把心中的不滿投射到特區政府和中國政府身上。這種不滿和不安成為政治危機常態化的根本原因。

蔡英文在台灣大選期間頻頻發聲支持香港「反修例」示威,圖為蔡英文面書上的政治宣傳。

香港以外的政治形勢更是令本地的政治困局雪上加霜。中美兩國以及兩岸之間的角力已經蔓延到香港。美國政界公開就香港問題發聲。一個香港民主陣營和台灣民進黨以及其他台獨團體組成的「反中統一戰線」已經逐步浮現。香港爆發「反修例風波」又適逢台灣大選,民進黨的蔡英文大打沒有成本的「香港牌」,島內的台獨勢力與香港民主派隔岸呼應。2019年末的區議會選舉,民主陣營獲得壓倒性勝利,豪奪十八區中十七個區議會的控制權,至於2020年初的台灣總統大選,蔡英文破紀錄奪得超過八百萬票。在2014年9月佔領運動爆發半年前,台灣島內在3月率先爆發太陽花學運,當時在親綠營學生佔據的台灣立法院內也能看到香港政治人物的身影。近年,香港新一代民主派人物如黃之鋒、朱凱迪頻繁訪問台灣與綠營團體交流,向其取經,而台灣方面則高調聲援香港的「反修例」示威。綠營和黃營合流最直接的影響就是為香港局勢火上加油。對民進黨來說,香港的形勢越亂越好,長遠來說台方對香港局勢介入的力度只會更大,在這情況下,香港的危機只會更容易出現和更難解決。

北京的姿態與提醒

民主派政治人物經常把今天的亂局歸咎於北京破壞「一國兩制」,而北京則認為,過去中央政府的治港方針過於寬鬆,放手讓香港人管治,卻讓民主派以高度自治之名抗拒一切中央對港應有的權力,只重「兩制」而無視「一國」。去年的「反修例」運動把本來所剩無幾的中港政治互信燃燒殆盡,北京已對港府獨立處理政治問題的能力失去信心。在政治危機常態化的時候,北京自然更強調在中國《憲法》和《基本法》下中央對港的「全面管治權」,指出香港特別行政區並非一個獨立政治實體,而是直轄於中央政府,中央就香港重大問題表達意見以及支持港府「依法施政」是無可厚非。中聯辦發言人在今年4月17日釐清中聯辦的角色時,特別指出中聯辦有權代表中央政府,「就涉及中央和特區關係事務、基本法正確實施、政治體制正常運作和社會整體利益等重大問題,行使監督權,關注並表明嚴正立場。」中聯辦引用《基本法》第十二條,「香港特別行政區是中華人民共和國的一個享有高度自治權的地方行政區域,直轄於中央人民政府。」,指出中聯辦是中央政府在香港的「派駐機構」,自然有權代表中央政府就香港重大問題發聲以及表明立場。從中聯辦的舉動來看,北京已經改變了以往的做法,在未來香港政治問題上會扮演一個更主動的角色。

最近北京頻頻就香港問題出招,先是港澳辦和中聯辦在4月13日就香港立法會內務委員會選舉問題,一同出聲明公開批評郭榮鏗等民主派議員「惡意拉布」,中聯辦主任駱惠寧在4月15日的「全民國家安全教育日」指出香港需要就國家安全問題立法,「決不能讓香港成為國家安全的風險口。」中聯辦強硬表態令建制陣營為之鼓舞,不少建制人士興奮表示「中央終於出手了!」所謂「中央出手」,是姿態也是提醒,反映北京明顯意識到香港問題已經超出香港本身,國際事務和兩岸關係的波譎雲詭也非港府能駕馭,故希望為其施政提供有效支持。不過處理嚴峻政治問題的責任,仍然落在特區政府和建制精英身上,對於軍心散渙的港府來說是一個巨大挑戰。更重要的是,北京在提醒香港當前的治理體系無法有效處理日益複雜的政治問題,早在2019年11月,內地四中全會的文件便指出要「堅持」和「完善」一國兩制,實際上也是暗示香港的治理體系需要與時並進,長遠來說香港的管治方針需要有所轉變來應對危機。

中聯辦主任駱惠寧在「全民國家安全教育日」提出香港需要就國家安全立法,填補在制度上的漏洞。

「進一步,退兩步」的特區政府

回歸後,香港政府在多個重大政治問題上,都是「進一步,退兩步」。每次港府雄心勃勃推出政治意味甚濃的改革或政策,例如國家安全立法、國民教育或政府架構改造,要不被民主派動員民意否決,就是礙於龐大民意反彈被迫自己撤回,特別是2003年和2019年的風波更是令政府賠了夫人又折兵,港府不僅未能扭轉政治僵局,而且還要花大量時間處理政治風波的後遺症。在香港這個獨特的政治環境,行政長官並非透過全民直選(universal suffrage)產生,建制派在立法會地區直選長期處於劣勢,需要借助功能組別維持議會內的多數。故行政長官要有效施政,必須依賴北京的支持。然而,社會至今仍然瀰漫著對內地的不信任,再加上回歸多年,港府仍然未能扭轉貧富過度懸殊的困境,房屋等重要民生問題未得到有效解決,導致民間釀成一種對政府的「天然不信任」。縱使建制派在當前制度下勉強主導政局,不少香港市民,特別是民主派的支持者都認為這是「勝之不武」。每當有涉及內地和憲制的重要改革,民主派只要挑起市民對港府的不信任和對北京的恐懼,便能輕易挾著民間的不滿情緒將政府的決定推倒。香港有兩位行政長官就是在這個情況下賠上了仕途,董建華在2005被迫提早下台,而梁振英則無法連任。恐怕林鄭月娥也會步二人的後塵。

「進一步,退兩步」的現象也是「民生改革」「政治改革」錯配的結果。由於行政長官和立法會的選舉方法未能得到社會多數人的接納和信服,港府的管治比其他地區的民選政府格外需要經濟民生方面的政績來提高民意支持。然而,回歸後一段時間港府錯過了大刀闊斧改變現有社會經濟制度的機會,導致民生問題被長年積壓。直到今天,香港的房屋、勞工、教育和社會保障制度仍然未能回應廣大市民的需求。2012年以後,特區政府試圖在民生方面力挽狂瀾,但這些問題畢竟是日積月累,根深蒂固,港府一方面要應對利益集團的阻攔,另一方面要應對民主派不斷挑戰,導致政府在民生方面同樣寸步難行。香港雖然保留了殖民地時代的制度和法律,但回歸後的港府早已失去以往殖民地政府的政治權威。當香港的基本政治經濟制度不變,特區政府既沒有強力的民生改革作為民意保障,又缺乏昔日的政治權威,再加上一個對北京不信任的社會,在這種格局下推行具爭議的政治變革,必然引發政治危機。「二十三條」立法失敗、推動國民教育失敗、行政長官選舉制度改革失敗、修訂《逃犯條例》失敗都是如出一轍。

香港特區政府處理政治問題不當的後遺症影響深遠。

當然,在多次政治危機和僵局中,民主派也不無責任。常言政治是妥協的藝術,從前的溫和民主派也曾經選擇與北京合作化解香港多年來的政治僵局,但在今天香港以抵抗為基調的政治文化下,任何妥協的嘗試很快就被視為放棄原則和背叛。在2010年,中聯辦代表就政治改革問題,與民主黨和民協等民主派政團和人士直接溝通,接納了民主黨提出的「改良方案」,促成當年立法會成功在跨黨派支持下通過政改方案。即使香港在2014年爆發「佔領運動」後,北京仍然與民主派有一定互動。在2015年,當時政改後曾經吹著一陣「和風」,時任中共中央政治局常委,全國人大委員長張德江「破天荒」在訪港時與民主派立法會議員會面。儘管當時會面氣氛良好,張德江也在會上表示不排除往後仍有機會作溝通,但這種良性互動自那一次後就沒有持續下去。在比例代表制、民粹政治崛起等因素下,民主派內部走向激進,不再為中港之間的溝通妥協留下任何空間,也是導致政治危機常態化的重要原因。

在激進民主派主導下,他們的一些舉動也加快了中港互信的消亡。近年民主派人士多次訪問台灣和美國,拜會民進黨和其他台獨團體,與美國官員和政客討論香港政治問題,甚至公開支持美國國會立法制裁香港,一廂情願相信能借西方國家和台灣民進黨政府的支持強迫北京就香港問題讓步,但這些舉動卻似乎是適得其反的,觸碰到北京在領土完整和國家主權方面的神經之餘,卻沒有為香港的民主進程帶來實質進步。在反修例風波中,一連串針對親中團體、不同意見人士、中資機構和內地人的暴力行為被民主派默許,甚至暗中支持,這些行為內地的老百姓都是看在眼裡的。民主派不負責任地把香港人和內地人置於絕對的對立面,摧毀了港人和內地的關係,堵塞了自己與北京互動合作的最後退路。

若非北京在政治上全力支持港府以及香港警察在前線與所謂「勇武派」力戰到底,特區政府早已在危機中垮台。

2010年以後香港急速的政治變化在過百年的殖民地時代前所未見,也是回歸初期無法想像。回歸後的香港大致保留了昔日殖民地時期的政治架構和制度,例如行政會議、立法會行政主導原則還有現行政府和公務員架構都是英式殖民地的產物。在殖民地時代大部分時候,英國人都極力在社會「去政治化」,不願港人關注政治。故此,以公務員為主體的政府制度只需處理公共行政問題。政務官根本不需要擔心如何與議會內的反對派打交道,因為直到90年代立法機構才開始引入直選制度。保留這些殖民地時代的政府架構在90年代過渡時期和回歸初期起了穩定人心的作用。然而,在一個日漸開放和政治化的社會,只是專注制定公共政策的前殖民地體制已經不合時宜。擅長制定和執行公共政策的公務員團隊,在複雜多變的政治世界和面對強大的政治反對派顯得無所適從。公務員出身的林鄭月娥在「反修例」風波的表現就是一個例子。公務員主導的前殖民地體制已經無法有效回應社會急速的變化和日益頻繁的政治危機。實際上,在「反修例」危機的中後期,若非北京在政治上撐腰以及香港警察在前線與所謂「勇武派」周旋到底,香港特區政府早已在危機中垮台。

結語

香港政局的變化從來都是中國政治問題的延伸。不少建制陣營人士認為香港今天的亂局是國家安全、教育、傳媒和司法制度等方面的不足所引致。然而,這些因素充其量只能為政治危機提供土壤和發酵的環境,中國內地在政治經濟方面的變化,以及其對國際形勢的影響才是導致香港政局急速變化的根本原因。在80和90年代初處理香港回歸問題的時候,北京和香港各界並未預料到中國會迅速崛起,結果對回歸後的佈局上出現了嚴重誤判,導致中港關係至今仍然是非常棘手的政治問題。從宏觀角度來看,香港作為中國最自由開放的城市,在中國崛起和中美關係的「大格局」下,被拉入政治問題漩渦,是必然也是遲早的事。


作者:丘楚寧

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