清議

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【清議時事】新德里騷亂背後的盤算:民主憲政與現代化的兩難、印度教民族主義與多數人的暴政

【全文約7300字,預計閱讀時間約15分鐘】

這些滲透者(穆斯林非法移民)威脅國家安全,需要為造成過千無辜平民傷亡的炸彈襲擊負責,他們的人權應該受保障嗎?- Amit Shah,印度內政部長,人民黨主席(2018)

2月下旬,正值美國總統特朗普(Donald Trump)訪問印度之時,印度首都新德里(New Delhi) 爆發自1980年代以來最大規模的騷亂,印度教徒和穆斯林在首度街頭爆發流血衝突,群眾破壞清真寺、焚燒街頭的車輛。72小時的群眾衝突造成了40多人死亡,過百人受傷。正當印度總理莫迪(Narendra Modi)和特朗普會面時,新德里的街頭因衝突弄得硝煙四起,其中一個戰場正正就在特朗普下榻的酒店的不遠處。

自莫迪在2014年當選印度總理以來,印度正經歷一場大規模的政治變化,以莫迪為首的印度教民族主義者嘗試以「印度教民族主義」(Hindu Nationalism)鞏固意識形態,打破社會長期被宗教,族群,地域撕裂的局面,從各個層面推動提升國家能力 (state capacity) 以及重新整合整個印度社會。是次民眾衝突的其中一條導火線是莫迪政府推動《公民身分法》修正案(Citizen (Amendment) Act) 立法。而該法案被視為莫迪政府改革的重要議程之一。

註:國家能力是一個學術的概念,泛指國家或者中央政府將自己的目標和意志化為現實的能力,當中包括社會整合能力、政治治理能力和經濟調控能力。(毛克疾,《莫迪的「印度夢」:印度國家能力建設的三重任務》)

印度有著世界第二大的人口,是世界最大的民主國家。剛剛在2019年中,印度才經歷了全世界最大規模的選舉。在這場選舉中,莫迪領導的人民黨(Bharatiya Janata Party)及其盟友橫掃國會過半數議席,在540多席中取得350多席。莫迪在2019年大選中成功連任總理以及鞏固了其和人民黨的執政地位,成為印度近年少見的政治強人。在選舉期間,莫迪及人民黨以「印度教民族主義」作為號召,瞄準佔國內人口約八成的印度教群體,取得多數印度教徒的支持。選舉中大勝為莫迪改造國家提供了堅實基礎。然而在改造國家的過程中,不少人批評印度正逐步偏離建國初期定下的多元開放路線,從國家政策層面排斥穆斯林和其他少數群體,試圖建立一個以印度教徒(Hindu)主導的國家。

莫迪這場對國家的改造引起海內外媒體廣泛關注。在這一刻,印度似乎正要在提升國家能力民主多元之間二擇其一。兩者為何在印度會存在矛盾?這種矛盾關係是否必然?《清議時事》今次會從三個角度探討印度最近的政局變化和困擾印度發展的結構性問題,當中包括:

  1. 印度的社會結構問題與國家能力缺陷
  2. 印度教民族主義下的印度
    (a) 撤銷克什米爾地區自治權
    (b)《公民身分法》修正案
    (c) 煽動仇恨和矛盾、贏取選舉、改造意識形態
  3. 民主制度的倒退

1. 印度的社會結構問題與國家能力缺陷

今天印度所面對的宗教衝突,不僅僅是宗教問題和政治問題,也是歷史問題。中國內地南亞問題專家毛克疾認為從印度獨立以來,困擾著印度發展的主要問題是國家能力的缺失。國家能力是一個學術的概念,泛指國家或者中央政府將自己的目標和意志化為現實的能力,當中包括社會整合能力、政治治理能力和經濟調控能力。《莫迪的「印度夢」:印度國家能力建設的三重任務》一文中,毛克疾深度分析印度的治理問題,指出印度缺乏國家能力是該國難以實現現代化的主要原因。由於印度中央政府的治理長期軟弱無力,無法整合社會資源和在社會中達成共識,導致政治、經濟、社會轉型多年來舉步維艱。印度從英國獨立直到今天,社會仍然面對著嚴重的宗教和族群撕裂,被宗教、民族、階層和種姓等各個因素層層分割成各個不同的群體,社會整合程度非常低。印度社會所缺乏的凝聚力,成為了其提高國家能力和實現現代化的重要阻礙。

印度在1947年獨立後,建國精英為了整合碎片化的印度社會,團結各個群體,提出了一種超越不同族群的印度民族主義(Indian Nationalism),作為國家的意識形態。早期主導印度政壇的國民大會黨(Indian Congress Party)精英從法律上廢除有千年歷史的種姓制度。他們透過聯邦制和分而治之的政策方針,保障不同宗教、民族、種姓和階層的利益和權利,試圖把印度不同的群體都變成平等的「印度公民」,建立一個共同的身分認同。 然而,印度民族主義生硬地把各個不同的群體放在「印度公民」的框架裡,並無解決印度社會千年來長期分裂的局面。毛克疾指出在尊重多元和分而治之的建國方針和自由民主制度之下,反而鞏固了各個群體之間的分界線,各個群體不僅無意互相融合,反而透過現行制度安排固守原有領域,使新生的印度社會完全缺乏凝聚力,國內政治長期被宗教、地方族群和各個利益集團綁架,令印度長期處於內鬥,不利於國家長遠發展。

印度早期國大黨領袖包括「聖雄」甘地和第一任總理尼赫魯,在民主制度基礎上建立多元包容的路線(網絡圖片)

為了重整印度社會,另一批以印度人民黨為首的政治精英轉而把目光放在佔印度達八成人口的印度教群體,試圖以印度教民族主義取代印度民族主義作為國家的意識形態,把印度教眾的地位升格為國家的「主體民族」正如前文所講,印度社會被民族、宗教、種性等因素被分割得支離破碎。直到今天,印度仍然沒有一種語言是超過全國百分之五十的國民聽得明白。唯有透過印度本土宗教----印度教(Hinduism),才能夠在印度這個多元社會中找到一個最大公約數。印度教眾佔全國達百分之八十五的人口,如果扣除佔百分之十五國家人口的穆斯林群體,基本上絕大多數印度人都是印度教徒。故此,人民黨鼓吹印度教民族主義,主張把印度教作為國家意識形態,並且透過排斥國內的穆斯林人口以及把國內佔多數的印度教徒聯合起來以增強國內的凝聚力,扭轉國家四分五裂的局面,從而推動政治改革和經濟轉型。

莫迪領導的人民黨在2018年的地方選舉和2019年的全國大選中獲得大勝,似乎證明印度教民族主義在印度社會大有市場。近年,以人民黨為首的印度教民族主義者把宗教議題與政治議題混合,透過立法禁止宰牛(印度教視牛為神聖動物)、重建印度教神廟和排斥穆斯林等議題得到廣泛支持,在民間建立了強大的動員能力,成為莫迪勝選的一大原因。今天印度政治的主要矛盾,已經成為莫迪和甘地-尼赫魯路線之爭,前者代表印度教民族主義,而後者則是代表著世俗,多元和民主價值。

查看原文 文化縱橫,莫迪的印度夢:印度國家能力建設的三大任務 : https://mp.weixin.qq.com/s/y55hTr0UyDopfoCffjUHXA


2. 印度教民族主義下的印度

印度人民黨領袖例如總理莫迪(中)和內政部長Amit Shah(左)都是印度教民族主義的重要推手(網絡圖片)

自以莫迪為首的印度教民族主義者執政以來,印度教徒排斥甚至攻擊穆斯林成國內普遍現象。英國金融時報(Financial Times)駐南亞記者Amit Shah在評論文章中指出人民黨的崛起令國內的穆斯林群體越來越不安全。文章指出,穆斯林在印度的政治和司法系統中不斷被邊緣化甚至被排除在外,在2015至2018年間,印度教徒多次以保護牛隻的名義攻擊穆斯林群體造成多人受傷。不少人民黨的政治人物親自參與了印度教徒和穆斯林群體之間的流血衝突或事後為涉事的印度教徒提供法律援助。在2019年的大選中,莫迪利用與穆斯林國家巴基斯坦的軍事對峙爭取印度教徒的選票。在人民黨的集會裡,印度教民族主義者不斷強調鄰國巴基斯坦和來自孟加拉的穆斯林移民對國家安全造成威脅。人民黨領袖,內政部長Amit Shah在集會宣稱來自穆斯林國家的移民是「滲透者」和「白蟻」。

查看原文 Financial Times, How Hindu Nationalism went mainstream in Modi's India:  https://www.ft.com/content/4b68c89c-711c-11e9-bf5c-6eeb837566c5

過去一年,有關印度教民族主義推動的兩大事件,非克什米爾地區自治權被收回及通過《公民身分法》修正案莫屬。

(a) 撤銷克什米爾地區自治權

去年8月5日,新德里當局宣佈廢止憲法第370條賦予查謨─克什米爾邦(Jammu and Kashmir)的「特殊地位」,撤銷其大部分自治權,由「邦」(pradesh)降級為「聯邦屬地」(federal territory),並把其一分為二。「查謨與克什米爾」保留立法機構,「拉達克」由中央政府直接管轄。在宣佈撤銷克什米爾邦的「一國兩制」前,印度政府便對切斷當地網絡和電話通訊,並安排部隊大舉進駐,讓當地難以發動示威抗議和取得外界支持。

然而,正如BBC指出,是次收回克什米爾邦的自治權僅有象徵意義。事實上,大部分的自治權早於1950到1960年代中期被印度政府剝奪。

印屬克什米爾示意圖(圖片來源:金融時報)

克什米爾邦是全印度唯一穆斯林人口佔多數的邦,而且長期受巴基斯坦所支持的激進組織所發動的恐怖襲擊影響,故自然成為莫迪這位印度教民族主義推手的眼中釘。端傳媒一篇題為《克什米爾「一國兩制」遭廢除,南亞邁向更危險的未來?》的深度文章詳盡地解釋了克什米爾邦自治地位的緣由,以及其自治權如何在過去數十年被新德里當局逐步剝奪,剩下形式上的自治。然而,作者認為,雖然克什米爾邦只享有名義上的高度自治,但當這種名義上的權利與印度的議會民主制結合的時候,便產生了中央政府無力控制的獨立傾向。由於當地的政治代理人最終需要經過普選民意的考驗,候選人必會在政綱中突出克什米爾的身份和地位,與中央政府的要求形成衝突,故導致中央政府廢除選舉結果、安排信任的代理人贏得選舉、這些政治家逐漸走向克什米爾民族主義、中央在策動爭辯的惡性循環。這最終導致了90年代一眾分離主義武裝組織崛起:

印度作家阿倫達蒂·羅伊(Arundhati Roy)的小說《極樂之邦》就用文學語言描述了這一時代中克什米爾人的荒誕生活——不斷有人失蹤、被殺、被出賣……武裝分子、民族主義者、政府軍警,誰都有可能殺人……生命如草芥一般,山谷中終年不得安寧。

2000年代,克什米爾在高壓管治下尚算穩定,然而在國民會議黨和人民民主黨兩黨輪替下,終沒法和中央政府談判解決問題。從2016年起,局勢再次變得不穩定,出現長時間低烈度的衝突。中央政府在2018年再次將克什米爾地方議會解散,施行中央代理管轄。2019年2月14日,印度軍警在克什米爾的普爾瓦馬(Pulwama)地區遭遇襲擊,40人喪生。

克什米爾邦衝突頻生,加上莫迪的經濟牌並不見效,促使莫迪進行一場豪賭,利用印度教民族主義推動收回克什米爾自治地位。在莫迪勝出大選後,國內民族主義化的呼聲更為高漲,連最大反對黨印度過大當也漸漸地轉向民族主義。勢不可擋,克什米爾邦的自治地位終被撤回。雖然撤銷自治地位後,克什米爾仍禁止外來者購買該邦的土地或財產,並保證該邦居民享有工作優先權的條款繼續適用,但作者預測印度民族主義團體很可能以「收復故土」的名義進入克什米爾購置土地和增加移民,屆時恐怕會造成更大規模的族群衝突和仇恨。

查看原文 端傳媒,克什米爾「一國兩制」遭廢除,南亞邁向更危險的未來?https://theinitium.com/article/20190809-opinion-india-kashmir-article-370/

另可參考 Financial Times, Jammu and Kashmir autonomy: how it began and why it was scrapped:https://www.ft.com/content/b12f9148-b78e-11e9-96bd-8e884d3ea203

(b)《公民身分法》修正案

最近通過的《公民身分法》 修正案 (The Citizenship Amendment Act)和以及政府更新國家公民登記冊(National Register of Citizens),更是從國家法律和政策層面排斥穆斯林群體。印度13億人口中,其中約80%是印度教徒,穆斯林則佔約14%,雖屬少數,人口也有接近2億。這份於去年12月11日通過的《公民身分法》修正案,規定來自孟加拉、阿富汗與巴基斯坦受到壓迫的難民,只要是信奉印度教、錫克教、佛教、基督教、耆那教或拜火教,而且在2014年12月31日之前來到印度,便將獲得公民身分,但穆斯林不包括在內。

這則《公民身分法》 修正案受印度國內穆斯林群體極力反對,也導致了文首提及、於2月底發生的新德里騷亂事件。

印度的在野政黨、大學生和知識分子等均批評該法以宗教作為標準,排斥來自鄰國巴基斯坦、阿富汗和孟加拉的穆斯林難民。報導者一篇題為《新德里30年來最大流血衝突:燃燒的印度教民族主義,莫迪政權加速撕裂社會》的評論指出,推動法案的一些政治勢力把議題簡化為印度教徒與穆斯林教徒的對立,例如總理莫迪就曾於12月中旬的一場政治集會中刻意把矛盾指向穆斯林,聲稱「那些製造暴力行為的人,光看他們的穿著就可以分辨他們是誰。」

仇恨言論的可怕之處,不只是在於能夠引導人們去做什麼,而是其所豢養的猛獸,最終完全失控、而走向未知的結局。

評論進一步批評執政印度人民黨默許甚至散播針對穆斯林的種種仇恨言論,導致印度教徒和穆斯林的衝突加劇。新德里高等法院法官莫拉利達爾(S. Muralidhar)曾在新德里騷亂後在法庭公開播放4段影片,展示執政黨政治人物如何散佈仇恨言論,而該位法官隔天就被印度政府調職。另外,騷亂中也頻傳出記者和攝影師被暴徒和警察毆打甚至槍擊。當然,在印太戰略、圍堵中國的大前提下,美國對印度政府這些行為三緘其口。

評論最後更指出,近年來聖雄甘地的雕像屢遭搗毀,更愈來愈多人開始膜拜刺殺甘地的高德西(Nathuram Godse)。執政印度人民黨的一位下議院議員,更曾讚揚高德西是一名愛國者。這些事件似乎在反映,印度的意識形態正被漸漸地改造,與從前甘地提倡的多元、自由和民主憲政已漸行漸遠。

參考文章 報導者,新德里30年來最大的流血衝突:燃燒的印度教民族主義,莫迪政權加速撕裂社會 :

https://www.twreporter.org/a/india-new-delhi-citizenship-amendment-act-riot?fbclid=IwAR2cGJNzTuO6iuwrUhOPl1uOo4IuGSYFbdsVyW253t4ZycFW1n14Hg49LLU

2018年,在北部阿薩姆邦(Assam)進行公民身分登記的過程中,超過190萬人在登記冊的最終修訂本中被定性為非法移民,面臨驅逐出境或送去拘留營的危機,當中大多是穆斯林。新加坡的亞洲新聞台(Channel News Asia)的紀錄片訪問了不少失去公民身分的人,他們大多指出他們家族自祖父母的時候已經住在印度,但因為在排查的時候無法提供足夠的文件(例如父母甚至祖父母在印度出生的證據)而失去印度公民身分,部分人甚至本身有投票權和交稅紀錄。

參考紀錄片 Channel News Asia, Stateless In India:  
https://www.channelnewsasia.com/news/video-on-demand/insight-fy1920/stateless-in-india-12399514

(c) 煽動仇恨和矛盾、贏取選舉、改造意識形態

《公民身分法》修正案令過百萬人口一夜之間失去公民身分,這個數目是國際廣泛關注的緬甸羅興亞難民危機規模的一倍有多。透過煽動仇恨和分化作為贏取選舉的手段,其實屢見不鮮。印度人民黨背後的母體,是有多年歷史、在印度社會相當有影響力的極右印度教組織國民志願團(Rashtriya Swayamsevak Sangh)。當年刺殺甘地的極端印度教徒,也是該組織的成員。包括莫迪、Amit Shah以及多名人民黨的領袖都是國民志願團的資深成員。莫迪在2001至2014年間擔任古吉拉特邦(Gujarat)的首席部長。他任內期間爆發了震驚國內外的騷亂,古吉拉特邦境內的穆斯林和印度教徒互相攻擊,造成將近千人死亡,超過兩千人受傷。而當時作為古吉拉特邦的領導人,莫迪被指放任暴力衝突升溫,故意分化境內群眾造成暴力事件發生。端傳媒的一篇評論文章便指出,莫迪治下的古吉拉特邦其中一個特點,就是把少數族群打壓為次等公民,而這個現像伴隨莫迪當選總理發展成一個全國現象。

莫迪在2014年大選時,刻意淡化意識形態色彩,大打「經濟牌」,強調以往主政古吉拉特邦時實現高速經濟增長的政績,最終成功當選總理。然而,莫迪第一個任期並未有為全國帶來高速經濟增長,國內貧窮和基礎建設設施不足等問題也得不到有效解決。 然而,在2019年的大選中,莫迪的人氣不跌反升。莫迪利用當時與穆斯林國家巴基斯坦的緊張關係,把國民的焦點從經濟轉移到國家安全和意識形態等有利人民黨大做文章的領域。哈佛大學印度裔教授、諾貝爾經濟學獎得主 Amartya Sen 刊於《紐約時報》的一篇評論認為,莫迪是利用了國民對恐怖主義和巴基斯坦的恐懼來提高支持度。莫迪勝選的情況與80年代英國首相戴卓爾夫人(Margaret Thatcher)利用福克蘭戰爭來推動選情類似。端傳媒另一篇評論文章則指出,莫迪挾著高民望進入第二個任期,他現在的施政重點必然在政治而非經濟領域,他已經有足夠的政治資本把印度打造成一個印度教國家。

查看原文 端傳媒,才廢克什米爾自治,又燃族群衝突火種,莫迪想要一個怎樣的印度?https://theinitium.com/article/20191012-international-ayodhya/?utm_medium=copy 

查看原文 端傳媒,經濟不振、戰機墜落、廢鈔失敗,但「莫迪神話」為何屹立不倒?https://theinitium.com/article/20190529-opinion-india-modi-election/?utm_medium=copy

查看原文 The New York Times, Modi won power, not the battle of Ideas: https://www.nytimes.com/2019/05/24/opinion/india-modi-election.html


3. 民主制度的倒退

令人擔憂的是,以上的作為均是出自一個民選政府,而且得到印度社會大多數人的支持。直到現在,雖然印度仍然自詡為全球最大民主國家,但民主社會所推崇的多元、包容、自由等價值,已漸漸被民族主義的浪潮和多數人的暴政 (tyranny of the majority) 所淹沒。

之所以成為多數人的暴政,是因為小眾的聲音沒有被尊重,也沒充分地受法律保障。在一篇與New Yorker 進行的專訪裡,Amartya Sen 慨歎雖然印度最高法院捍衛著印度憲法,其緩慢的運作和內部分化使其未能成為多元主義的守護者。對於莫迪勝選,他認為這不代表著印度教民族主義的勝利。他認為只有公眾被容許討論、新聞採訪更自由,不受任何政治壓力和審查的恐懼左右下,民眾所支持的 Hindutva 才是真正的勝利。Sen 如此說:

The big thing that we know from John Stuart Mill is that democracy is government by discussion, and, if you make discussion fearful, you are not going to get a democracy, no matter how you count the votes. And that is massively true now. People are afraid now. I have never seen this before. When someone says something critical of the government on the phone with me, they say, “I'd better talk about it when I see you because I am sure that they are listening to this conversation.” That is not a way to run a democracy. And it is also not a way of understanding what the majority wants.

事實上,右翼民粹主義的興起,也不是單單印度正在面對的問題,近年也困擾著歐洲各個民主國家。隨著社交媒體普及,社會分化、仇外仇異等問題成為了民主國家近年著手應對的難題。多元、包容等價值之於自由民主的意義和價值,John Stuart Mill 的論述簡而有力:我的意見或許是對,或許是錯,也或許是部分正確。但無論是對是錯,我的言論也值得在一個多元的公民社會中佔一席位,因為每一個意見(即使是錯)也會帶領著社會最終走向真理。如果遇到不同意見就要求對方噤聲,這是另一種寒蟬效應,這是另一種極權,叫作「多數人暴政」。

在右翼思潮下,今天的香港和內地也不是例外。印度的例子,能給我們帶來甚麼樣的啟示呢?

查看原文 (訪談中Amartya Sen 也談及了他的信念、對印度教的看法等,值得一看)The New Yorker, Amartya Sen's Hopes and Fears For Indian Democracy: https://www.newyorker.com/news/the-new-yorker-interview/amartya-sens-hopes-and-fears-for-indian-democracy

但是,印度的例子也許也說明,尊重多元、包容和平等這些理想要實現從來不容易,而宗教、族群和種姓階級等歷史遺留下來的桎梏更可以包容之名鞏固其勢力。這不單不利於爭取自由平等,也限制了印度社會的經濟潛力。在這個情況下,提升國家能力從而發展經濟與捍衛民主多元兩者似乎存在兩難。

而莫迪在兩者之間,大膽地選擇了前者:試圖透過排斥和妖魔化國內穆斯林來團結國內的大多數----印度教徒,試圖藉此增強意識形態的凝聚力,重寫國內政治勢力分佈,提升國家能力,以提供更有利的條件發展經濟。現代化理論認為,資本主義化、工業化等過程會漸漸改變社會結構,當社會從傳統社會轉化為現代社會,也有利於促成一個世俗化和更為平等的社會。至少在莫迪眼中,也許經濟發展和自由是一個先有雞還是先有蛋的問題,而他現在這一個抉擇,最終會否帶領印度走向經濟發達和一個多元平等的社會,還是會為印度社會種下難以化解的撕裂和矛盾,我們只能拭目以待。

在中國,中央政府是否也在新疆面對著相似的困境呢?

作者:丘楚寧、秦逸渢

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