清議

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【清議時事】數字監控防疫的時代,東亞各地政府在個人權利和公眾利益之間取得平衡了嗎?國際間有何規範?

【全文約8500字,閱讀時間大約30分鐘】

在這科技發達的時代,政府收集數據變得空前方便,數據也為政府施政提供重要資訊。在這場新冠肺炎疫症中,數字監控也順理成章地成為防疫的重要一環。這些數字監控手段在東亞各國的防疫工作上頗見成效,各國人民反對的聲音也不多。然而,這些手段無可避免地意味著政府權力的擴張,以及對個人自由、權利和私隱的限制。這些對個人權利的限制有沒有法律和道德上的依據?現時各地政府的監控措施是否在個人權利和公眾利益之間取得了適當平衡?國際間有沒有一個清晰的標準規範各國使用數據監控疫情的手法?今回《清議時事》,我們嘗試比較東亞各地的防疫監控手法,和探討國際間就公共衛生監測的規範。本篇章分為以下部分:

  1. 東亞各地的數字防疫監控手段各不同
    (a) 香港
    (b) 台灣
    (c) 中國內地
    (d) 韓國

  2. 世衛組織有關公共衛生監控倫理的指引
  3. 國際人權法中的健康權與其他人權的衝突與平衡

1. 東亞各地的數字防疫監控手段各不同

自新冠肺炎爆發以來,東亞各個國家和地區都使用了各種監控手段管控疫情。 這些監控手段看來讓中國內地、香港、台灣、韓國和新加坡等國家和地區得以得以在短時間內控制或防控著疫情。或許因為公共衛生的迫切性和監控措施的成效,東亞各國——即使是民主國家——在落實這些監控措施的時候沒有遇到太大的反對聲音。

以下,我們將看看香港、台灣、中國內地和韓國的例子,比較他們所使用的數字監控技術和這些技術對個人私隱不同程度的侵入性。值得注意的是,由於香港和台灣至今仍未出現大規模社區爆發,故監控措施的主要目的在於「源頭圍堵」,透過追溯患者的接觸史尋找源頭,以進行風險和嚴重性評估和盡量延後疫情的爆發;中國內地和韓國的情況則不同,由於已經出現了疫情爆發,故監控的主要目標是「壓扁曲線」。

參考:

(a) 香港

香港強制檢疫使用的監控手環 (圖片來源:商業電台)

香港現行的監控措施是為每個需要接受家居強制隔離的人士配發電子手帶以實時追蹤受檢疫者。電子手帶有兩種,分別是電子手環和監控手環,分別在於前者使用「BLE」(藍牙低功耗,Bluetooth Low Energy)來與手機應用程式「居安抗疫」連接。根據政府的說法,應用程式使用了香港科技大學研發的地理圍欄(geo-fencing)技術,透過偵測附近大氣電波、Wifi 等電子信號的強弱變化,再以人工智能分析得知接受檢疫人士有否留在居所。如果訊號太弱,則代則本人已離開指定地點,會自動通報衞生署和警方。 有關技術都不收集任何個人資料。

香港民意似乎對檢疫電子手帶的措施沒有太大反對聲音。最近的民調看來顯示,在公共衛生危機下,香港人似乎期望一個更強勢的政府。在中大香港亞太研究所於3月31日公佈的民調結果顯示,96%的受訪者贊成或非常贊成加重對不誠實填報健康申報表或違反強制隔離措施人士的刑罰;71.5%的受訪者認為,香港政府在應對疫情的措施上做得不足夠或非常不足夠。

就有關政府藉疫情監控的議題,香港的本地媒體評論焦點一般都放在中國,唯有 Hong Kong Free Press 的一篇文章也談及了新加坡和以色列的例子。在本地媒體,筆者看不見有評論專門探討香港的檢疫監察措施和對個人私隱的影響的文章。

參考:


(b) 台灣

台灣疫情監控管制系統(圖片來源:天下雜誌)

台灣政府則採用了「電子圍籬監控系統」監控強制隔離人士。「電子圍籬」技術具體是綁定一個電話號碼,利用手機SIM卡自動搜索四周不同系統訊號並和基地台連線聯繫的功能,再綜合五大電訊商的訊號,便能非常精確的鎖定隔離人士的位置。五大電訊商會每10分鐘將監控對象的手機定位記錄上傳至電子防疫服務平台,並在去識別化後再期限內儲存在各電訊商的系統後台。疾管署主管(或其授權對象)可透過登入帳號,在各電子平台上,看到全台灣所有強制隔離人士的狀況和實時位置。當局還稱,目前系統已擴充至可監控10萬人以上規模。

雖然這個「電子圍籬監控系統」是根據《傳染病防治法》和《個人資料保護法》第16條,在防疫非常時期對個人隱私資料進行合理使用及限制,但這種技術所收集的監控信息包括裝置位置,讓當局得以實時監控強制隔離人士的行蹤,顯然比香港的技術更具侵入性。

但台灣傳媒似乎對監控系統都頗為讚賞。《天下雜誌》以「以色列稱讚、美國想合作 揭密台灣科技防疫國家隊」為題介紹這一套監控系統,報道以色列總理內塔尼雅胡早前公開讚揚台灣「科技防疫」卓有有效。《自由時報》的一篇報道引述《路透社》一篇關於「電子圍籬監控系統」的報道,指外媒稱讚「台灣引領防疫新浪潮」。監控系統背後所涉及的人權、私隱等議題,都沒有帶到讀者眼前。

參考:


(c) 中國內地

支付寶裡的二維碼(圖片來源:紐約時報中文網)

中國內地則用「健康碼」措施監控民眾。 具體的技術是,民眾用支付寶手機應用程式申請健康碼,輸入個人資料如姓名、證件號碼、詳細居住地址等,以及最近14天的出行經歷和健康狀況,之後系統會自動顯示健康碼結果,按風險程度分為綠、黃、紅三種:綠碼表示風險最低,出行暢通無阻;紅色代表風險最高,須進行14天居家或集中強制隔離;黃碼者,則須進行7天以內的居家或集中強制隔離,在該7天內連續申報健康打卡正常後,將轉為綠碼。根據杭州市委副書記的說法,健康碼背後的演算法是根據空間、時間(即到過疫區的次數和時長)和人際關係(即與密切接觸者的接觸狀態)三個維度來決定生成哪個顏色的健康碼。這項技術由內地科技巨頭阿里巴巴集團旗下的螞蟻金服開發,健康碼相關數據和信息則由政府部門管理,但至今沒有人知道數據庫在多大程度上在多少個部門和平台共享。

此外,中國政府亦動用其他科技協助巡邏和監控。 無人機被調動高空監控隔離者有否外出,街上亦有配備熱能探測頭盔的巡邏人員,一旦偵測到有人體温高於38度,會自動發出警示,再配合國家資料庫配對人名,便可找出其人身份,識別是否隔離人士。另外,部分內地城市也推行公共交通實名制,以助相關部門追溯行蹤。

中國內地的數據監控系統在早些年已經逐步開始建設,故就是次疫情對人民進行監控的廣度和深度都遠超於香港和台灣的手法。從一方面看,對一位接受強制檢疫者而言,健康碼措施下他不用戴著檢疫手帶,被監控的感覺較少,而且相對於封城「一刀切」的模式,健康碼似乎有助於政府進行更細緻的疫情管理,減少對人身自由不必要的限制。但另一方面,政府實際上早已從手機定位、人臉識別等技術收集大量數據,政府如何使用數據也欠缺透明度。再者,透過機器自動化作出的決策,沒有人類介入把關之下,往往容易產生侵犯個人權利的憂慮。《端傳媒》一篇有關健康碼的評論文章,就記述了內地民眾面對健康碼突然改變而被限制出行的困惑。評論指出,歐盟的《通用數據保護條例》其中重要的一條是「我們有權不接受單獨地基於自動化處理得出決定的制約——從而避免其對個人合法權利的侵犯」,並對機器自動化決策和識別系統有著很詳盡的指引,但現時內地並沒有針對自動化決策的類似規定,對個人權利的保護並不足夠。

查看原文 端傳媒,綠色自由、紅色隔離,你是哪種顏色的二維碼?https://theinitium.com/article/20200303-mainland-coronavirus-hangzhou-health-code/

另外可參考 BBC《肺炎疫情:面對抗疫科技,中港台在隱私保護與有效性間艱難平衡》這一篇就中港台抗疫科技的比較,但較為簡單概括:https://www.bbc.com/zhongwen/trad/chinese-news-52003034


(d) 韓國

相對香港和台灣,韓國與中國內地同樣面對著疫情大爆發,壓扁曲線是當務之急。近個多星期以來,韓國控制疫情得以成功控制,其控制疫情的手法備受海外媒體和西方國家讚賞,紛紛探討韓國的經驗是否相比嚴苛的中國模式更適合西方民主政體。根據總統文在寅辦公室消息,法國總統和瑞典總理均曾經致電文在寅交流韓國防疫措施。世衛總幹事譚德塞也呼籲其他國家採用韓國的模式。

If these patients can't be found, testing capacity doesn't mean much. 

韓國模式其中重要的一環,就是疫情的監控。《紐約時報》的一篇評論文章總結了韓國經驗的三大點,當中除了及早介入和盡早、頻密地進行病毒檢測,第三點就是追溯患者接觸史、隔離和監控。《南華早報》的一篇評論也持相似看法,認為,韓國的防疫策略與中國的恰恰相反,沒有採用封城如嚴苛的政策,反而透過及早和大量檢測和監控有效地壓制疫情蔓延。《CNA》的評論更直接指出,韓國的成功有賴於其監控和追蹤,避免了封城的需要。倫敦大學學院 (UCL) Bartlett School of Planning 副教授 Dr. Jung Won Sonn更提出,大部分媒體只關注韓國病毒檢測的規模之大,卻鮮有報道韓國政府非常依賴監控科技,然而其實大規模監控才是韓國成功壓扁曲線的關鍵,因為即使大規模進行病毒檢測,如果不能透過龐大監控數據找出患者感染源頭,也是徒然。

查看原文 The Conversation, Coronavirus: South Korea’s success in controlling disease is due to its acceptance of surveillance by Dr. Jung Won Sonn:
http://theconversation.com/coronavirus-south-koreas-success-in-controlling-disease-is-due-to-its-acceptance-of-surveillance-134068

參考:

韓國的監控技術通過三個層面實現。首先,就如中國內地,韓國的手機用戶登記是實名制的,故政府只需要透過手機訊號,就能夠鎖定隔離人士身處何方。 第二,韓國的無現金支付比率為世界之最,信用卡的使用非常廣泛,故政府只要鎖定隔離人士信用卡的交易紀錄就可以知道有關人士有否違反隔離令擅自外出活動。第三,早在2014年,韓國全國的閉路電視已多達800萬部以上,即平均每6.3人就有一部閉路電視,每人平均被拍到約80多次。利用閉路電視監控填補了隔離人士為避開監控而不攜帶手機外出的漏洞。更進一步的是,韓國政府更把這些監控數據公諸於世,在Cornamap.live 疫情地圖上公開了每一位患者的行蹤,哪一天甚麼時候在哪間餐廳停留,甚麼時候乘坐過哪些交通工具,這些資訊都在地圖上鉅細無遺地羅列出來。

韓國的疫情地圖

韓國的模式是否真的較為適合西方民主政體?

把患者的行蹤公開的做法值得商榷。一些觀點認為,公開數據可以提高透明度,讓增加民眾對疫情的認知,提高民眾對政府的信任度,減少恐慌。韓國是全球少數沒有出現超市搶購潮的國家。但另一方面,背後可能涉及嚴重的私隱、對特定群體的污名化等問題。早前@施典志 在Matters的文章韓國公布確診者行蹤資料,對防疫有幫助嗎?就對此做法提出質疑,認為公開患者曾經做過哪一班巴士,在哪一家戲院哪一個座位看過電影這些資料,對提高民眾防疫能力根本沒有太大幫助,因為患者早已不在那些地方了,而民眾看到這些信息時不知道有甚麼作用,恐怕只會造成更多公眾恐慌。

如此看,韓國的模式似乎只是在封城與嚴密監控之間,選擇了後者,以國民的私隱權換取民眾的人身自由。這一種取捨是否如主流媒體所言更為適合西方民主政體,值得商榷,但也很難一概而論。但至少從現實的例子可見,西方國家似乎更傾向選擇了與韓國恰恰相反的做法——封城,限制人身自由,但更大程度地保障私隱權。然而,疫情也不如利用數字監控般迅速有效地被控制住。

香港和台灣的對比讓我們思考是否追蹤患者的行蹤是否必要;中國內地的例子又教我們思考如何在機器自動化決策確保個人權利受足夠的保障;韓國的例子就帶出了人身自由與私隱權之間的兩難。當數字監控在公共衛生事件中扮演著愈來愈重要的角色,現時國際間又有沒有足夠的指引說明該怎麼手機數據、應該怎麼使用這些數據才為之恰當?


2. 世衛組織有關公共衛生監察倫理的指引

封城令下的武漢市(圖片來源:Getty Images)

「監控」(surveillance) 這一個詞語往往令人感覺帶有負面的含意,仿佛與「自由」站在對立面,但在公共衛生範疇裡,政府的監控其實被公認為應對突發公共衛生事件其中一個非常關鍵的工具。世界衛生組織定義「公共衛生監測」(public health surveillance)為「持續、系統地收集、分析和解讀與健康相關的數據,以用於公共衛生工作的籌劃、執行和檢討」。公共衛生監測有以下作用:

  1. 作為即將發生的突發公共衛生事件的預警系統;
  2. 記錄干預措施的影響,或追蹤實現特定目標的進度;和
  3. 監測和釐清該公共衛生問題的流行病學,以便確定優先事項並為公共衛生政策和策略提供信息。

世衛組織在2017年就發表了一份題為 "WHO Guidelines on Ethical Issues in Public Health Surveillance" 的報告,為公共衛生監測過程中的數據採集、儲存、使用、分享和發佈所涉及的倫理問題制訂詳細的指引。報告首先訂下公共衛生監測倫理的四大原則:

  1. 共同利益 (Common good):任何監控理由應以所有人民的共同利益為基礎。公共衛生監測被廣泛認同為一共品 (public good),其帶來的某些好處不能再細分為對個人私人收益 (private benefit),因為這些好處是根本性地共享的。 換句話說,共同利益不可以簡單理解為私人收益的總和,因為公共衛生監測帶來的共同利益可能遠超於私人收益的集成。
  2. 衡平 (Equity):社會不公平不利於促進公共衛生。衡平原則不只提倡資源上的平等,更須要向弱勢人群提供額外資源以平衡不均。
  3. 對個人的尊重 (Respect for persons):除了整體大眾的利益外,公共衛生倫理同樣關注個人的權力、自由和其他利益。故此,國家在進行公共衛生監測的時候須確保有關個人或群體的數據得以妥善保護,並且確保監測工作對個人或群體的潛在傷害減到最低。
  4. 良好的管治 (Good governance):良好的管治本身不是一個倫理原則,但它能夠確保公共衛生監測在符合倫理的情況下進行。一個問責、透明的決策過程會公開監控的政策內容和程序,讓民眾他們將會如何受這些政策影響。透明度也能賦權予公眾 (empowerment) 監督政府,讓公眾反映監控帶來的結果,讓政府了解可以怎麼在監控過程中更妥善地保護個人和某些群體。

當然,報告也指出這些原則在某些情況下難以兼顧,而且在不同的國家和情況下都會有不同的取捨,但這些取捨均不能構成對人權的侵犯。在這四個大前提下,報告制定了17條指引,筆者在此重點列出其中幾項:

  • 指引一、國家有責任建立適當、可行和可持續的公共衛生監測系統。系統須為數據收集、分析、使用和發佈制定一個清晰的目的和計劃。
  • 指引二、國家有責任建立適當和有效的機制以確保監測合乎倫理。
  • 指引三、監測數據的收集應只為了正當的公共衛生目的而進行。
  • 指引五、規劃公共衛生監測的時候,政府的優先事項設定應公開透明:特別有關公共衛生監測活動的目的和持續時間、該監測活動期望達到的好處和對某些市民和其他持份者可能造成的負擔、採集數據的手法和範圍、數據將會如何和被誰使用、將會用甚麼機制來監督數據使用、在社區層面如何對數據使用進行有效監督、以及當監測活動不符合法律和倫理標準時市民和其他持份者有甚麼追究途徑。
  • 指引七、公眾的關注和價值取向應在規劃、落實監測和使用數據時得到適當考慮:當監測活動會對個別群體造成不合乎比例的負擔(例如對特定群體的污名化),公眾參與在決策過程中就更為重要。
  • 指引八、負責監測的部門或官員應識別、評估、公開和盡量減低監測可能帶來的負面影響:就各種可能帶來的負面影響,詳見下圖。韓國政府在公開患者數據時,又有沒有事先對這些潛在影響作出適當評估?

    另外,指引中特別提到,公共衛生專家也應受到適當的保護,以讓他們在免受被懲罰的恐懼下就可能發生的疫情或公共衛生事件作出匯報。
  • 指引十和十一、政府或其他管有監測數據的機構必須確保能披露監測對象身份的數據得以妥善保密。只有當在技術上和倫理上必須時,才選擇公開身份。內地有民眾反映,去餐廳吃飯掃描健康碼的時候,屏幕上顯示了身份證,此做法實為不妥。
在美國,在報紙上公開危疾患者的名字和地址的做法一直到1960年代才終止。
  • 指引十二、當國家有責任適當地進行公共衛生監測,個人也有責任在受適當保護下提供可靠、確切的數據予以監測。
  • 指引十三、監測結果必須有效地向目標受眾公開。公開結果是一把雙刃劍:一方面知識賦予民眾更大力量,另一方面也可能導致對個別團體的傷害、污名化和歧視。當公開監測數據時,決策者應該適當平衡利弊。

查看報告原文 World Health Organisation, WHO Guidelines on Ethical Issues in Public Health Surveillance:
https://www.who.int/ethics/publications/public-health-surveillance/en/

當然,世衛的指引也不盡全面。就是次肺炎疫情而言,政府為了及時應對緊急情況,往往未能夠先進行咨詢等公眾參與的過程,在非常短時間內作出了監控的決定。在公共衛生緊急情況下,監測工作應持續多久和撤銷監測的機制,在報告中也沒有詳細的著墨。另外,指引也只簡短地提及了政府委託私人機構進行公共衛生監測的風險,沒有就有關事宜提供更多指引說明。還有就是上文提及的機器自動決策在公共衛生監測所牽涉的議題,也沒有在報告裡提及。當科技愈來愈發達,資訊科技在公共衛生監測的應用將無可避免地愈見廣泛。這一次疫情當時國際社會更新有關指引,與時俱進的好契機。

3. 國際人權法中的健康權與其他人權的衝突與平衡

圖片來源:Getty Images

除了倫理指引外,從現今國際法上的人權規範也有針對公共衛生的權利保障。基本而言,人權基本上包括公民和政治權利經濟、社會及文化權利兩大類權利。

就前者而言,與是次疫情議題相關的公民和政治權利包括我們經常談及的人身自由、集會自由、結社自由、遷徙往來自由等權利,受《公民權利和政治權利國際公約》(International Covenant on Civil and Political Rights, "ICCPR") 規範,經由《基本法》第三十九條和《香港人權法案條例》(第383章) 納入香港的憲制框架內。另外,《基本法》第二十七條也保障了結社、集會、遊行、示威的自由,以及二十八條人身自由和三十條通訊秘密。

而經社文權利則受《經濟、社會及文化權利國際公約》(International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights, "ICESCR") 規範,同樣《基本法》第三十九條納入香港憲制框架內。香港居民享受社會福利的權利,也受《基本法》第三十六條保障。與是次疫情最為相關的權利,是《ICESCR》第十二條所保障的健康權

第十二條
一、本公約締約各國承認人人有權享有能達到的最高的體質和心理健康的標準。
二、本公約締約各國為充份實現這一權利而採取的步驟應包括為達到下列目標所需的步驟:
     (甲)減低死胎率和嬰兒死亡率,和使兒童得到健康的發育;
     (乙)改善環境衛生和工業衛生的各個方面;
     (丙)預防、治療和控制傳染病、風土病、職業病以及其他的疾病;
     (丁)創造保證人人在患病時能得到醫療照顧的條件。

值得留意的是,至少在聯合國的定義中,健康權和其他政治及公民權利的關係是非常密切的。聯合國經濟及社會理事會第 14 號一般性意見(2000)中就指出:

3. 健康權與實現國際人權憲章中所載的其他人權密切相關,又相互依賴,包括獲得食物、住房、工作、教育和人的尊嚴的權利,以及生命權、不受歧視的權利、平等、禁止使用酷刑、隱私權、獲得信息的權利,結社、集會和行動自由。所有這些權利和其他權利和自由都與健康權密不可分。

是故,各國政府政府有責任保障和促進人民的健康權時,也應理解到健康權的內涵不單包括身體上的健康,也同時包含對人民的各種公民和政治權利的保障。

然而,很多時候各項權利之間不一定互相協調,甚至在某些情況下互相衝突。這次疫情之中很明顯的例子,就是封關、封城、患者追蹤的措施為了促進健康權中「預防、治療和控制傳染病」的目標而限制或削弱了公民的私隱權、結社、集會、人身和遷徙往來的自由。

故此,當年《ICCPR》也留下了空間:它的框架下大部分人權均不是絕對人權,在保障公共安全、秩序、衞生或風化或他人之基本權利自由所必要這些正當理由(legitimate aim)下,可作出適當的限制。其後1984年聯合國制定的《Siracusa原則》更詳細地說明國家在「公共緊急狀態」下(當中包括「公共衛生」),可在必要時 (necessary) 正當地和合乎比例地 (proportionate) 限制國民的權利和自由而不被視為侵犯人權,唯緊急狀態必須有時限,而任何對權利進行限制時,都必須考慮到措施對特定人群和邊緣群體可能會造成不合乎比例的影響。

參考:

《公民權利和政治權利國際公約》:https://www.un.org/zh/documents/treaty/files/A-RES-2200-XXI-2.shtml

《經濟、社會及文化權利國際公約》:https://www.un.org/zh/documents/treaty/files/A-RES-2200-XXI.shtml

《聯合國經濟及社會理事會第 14 號一般性意見(2000)》:https://tbinternet.ohchr.org/_layouts/15/treatybodyexternal/Download.aspx?symbolno=E%2fC.12%2f2000%2f4&Lang=en

《Siracusa原則》:http://hrlibrary.umn.edu/instree/siracusaprinciples.html

結語

這次香港、中國內地、台灣和韓國各地政府所採用的數字監控措施,各地措施的不同背後也微妙地反映著各地政府對平衡各種人權,以及公眾利益和個人權利之間的不同拿捏。但即使法律的保障再全面,從港、台、中、韓的例子可見,現實是當民眾身處在非常時期時,大部分人也不會反對政府為了公共利益行使更大的權力限制個人自由和權利,甚至為其先進的監控科技引以為傲。但更重要的是,當這一場疫情完結時,甚至疫情還在進行時,人類社會應該進行一場賽後檢討,檢視各國的監控手法是否恰宜,以在日後的突發公共事件中作出更適當的回應。

以色列歷史學家Yuval Noah Harari近日在英國《金融時報》撰文,指出監控措施往往因為其迫切性而沒有經過充分公眾討論就推行,而歷史上也有不少政府經過突發公共事件擴權後以各種理由不願交還權力的例子,呼籲人們警惕,並認為防疫措施應以「市民賦權」(citizen empowerment) 為本,而非「極權監控」(totalitarian surveillance)。

在美國,政府就曾於911恐怖襲擊後通過《美國愛國者法案》,賦予美國國家安全局以反恐和國家安全之名大量蒐集和截取美國公民通訊紀錄的合法權力,而這一場大規模監控一直十多年間肆無忌憚地進行中。直到2015年6月《美國自由法案》通過,新法案才規定國家安全局只可在獲得法院批准的情況下才能取得特定案例的電話記錄。近日,美國國會再一次討論是否更新《美國自由法案》中政府索取電話通訊記錄的權力。

經歷這次疫情後,我們又將會活在一個怎麼樣的數字監控時代?大家又認為各地政府的監控手法合理嗎?


作者:秦逸渢、野史

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