清議

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【清議中國】疫情危機背後的紅色「欽差大臣」: 中國式「革命性治理」要延續嗎?

新型冠狀病毒疫情在武漢爆發至今,已經超過七萬多個案例,這次疫情無疑已經從公共衛生危機轉變成習近平上台以來國內最大的政治危機。嚴峻的情況導致恐慌從中國內地蔓延到港澳台地區,甚至再延伸到東亞各地。危機的爆發也暴露了中國「國家治理體系」和「公共衛生應急管理體系」的短板漏洞。隨著內地近年積極提倡「制度自信」,黨國體制(party-state)應對和防範大型危機的能力引起中外各界格外關注。中國政府再次使用了工作隊制度 (working team system)處理疫情,手法多少具有「革命性治理」(revolutionary governance)的特質。每當中共遇上危機的時候,往往會繞過現行制度尋找解決方法。

中央領導小組抗疫

為了應對日漸嚴峻的肺炎疫情,中共中央政治局常務委員會在春節正月初一召開會議,決定成立中央疫情工作領導小組,並對疫情嚴重的湖北派遣了「中央赴湖北指導組」(本文簡稱為中央指導組),指揮和監督湖北的疫情防控工作。中央指導組由國務院副總理孫春蘭領軍擔任組長,中央後來再任命政法委秘書長陳一新為副組長。根據官方媒體的報導,指導組成立的目的是「推動有關地方全面加強一線防控工作」。從政府編制來看,湖北省和地方各黨政部門依然是在疫情防控工作的第一線。然而,明眼人也能看出自北京成立中央指導組以及由國務院副總理擔任指導組組長一刻起,中央已經完全接管了湖北的疫情防控工作。湖北省的黨政機構需要向中央指導組匯報,中央指導組也有權力調動省外各地的醫療人員和資源支持湖北省以及監督當地政府的的防疫工作。當中央指導組來到湖北時,基本上已經接管了湖北省黨政機關的部分職能,成為湖北省的最高領導機構。

中央電視台報導國務院副總理孫春蘭帶領中央指導組成員在武漢視察醫院的情況

在中國這個中央集權和層級分明的官僚體系下,中央指導組象徵著來自北京的權威,凌駕於湖北省各個政府部門。中央指導組進駐武漢後可謂動作多多,指導組成員先後走訪武漢政府部門,各個醫院和醫療用品生產單位以及到武漢基層社區進行考察。近日中央指導組也派出督查組到各市督查防疫工作,在湖北黃岡市的督查過程中出現了當地衛健委主任和疾控中心官員對於市內防控形勢「一問三不知」的情況,經官媒報導後引起社會廣泛討論,最後導致該市衛健委主任被免職。

黃岡市衛健委主任唐志紅面對中央指導組和官媒記者提問時的表現外界被批評「一問三不知」,在央視片段播出後不久唐志紅便被免職。


另外,在2月初其中一名最早揭發武漢疫情的「吹哨人」李文亮醫生因感染新型冠狀病毒逝世對社會輿論投下更大的「震撼彈」。社會普遍對於李文亮醫生因初期揭發疫情而被公安警示和訓誡,後來因感染病毒而死亡的遭遇感到悲憤萬分。當天,國家監察委員會便宣布派出調查組赴武漢市調查「李文亮事件」。

革命化治理的延續

是次疫情危機顯示了北京在處理危機時使用的常規化和非常規化手段。從「常規化」途徑,我們可以看到正式黨政部門例如國務院、中央和地方衛健委、湖北省委處理疫情危機。另一方面,我們也可以看到北京使用了一些「非常規化」手段來處理危機所衍生的問題包括行政混亂以及官員「無作為」和「亂作為」等等。中央派遣指導組指揮湖北的防疫工作以及由國監委派調查組前往武漢調查「李文亮事件」其實都是「非常規化」的政治手段。使用「非常規化」手段進行治理是中國革命性治理方式其中一個特質。「革命性治理」是指執政者把革命時期的傳統和政治方式套用於國家治理的過程。從毛澤東時代到今天習近平時代的中國,「革命性治理」仍然是中共治國理政的一個鮮明特質。而這次中央向湖北派出指導組和調查組的治理方式,可以歸納為工作隊制度,而該制度是「革命性治理」的一個重要例子。

工作隊制度在中國經常以不同的形式出現,包括工作組、指導組、巡視組、督查組和宣傳隊等。簡單而言,工作隊是上級黨政機構派駐到下一級或基層的工作隊伍,隊伍成員由各個黨政部門借調人手組成,有著明確目標,需要在短時間內完成任務。例如中華人民共和國建國後的土地改革運動期間,中共訓練和組織土改工作隊進駐全國各地的農村,組織和動員農民批鬥地主並領導農民進行土地改革工作。工作隊的隊員一般由正式黨政人員組成,由上級黨政機關委派和組織。但同時工作隊也有臨時的性質,其存在意義隨著任務完成而結束,存在時間較短。既是正式的黨政工作單位,也是存在於正式制度以外的臨時工作單位。若我們用傳統中國歷史觀念來理解工作隊制度,工作隊其實就是共產黨的「紅色欽差大臣」。

蘇聯領袖斯大林為了更有效推動國內的農業集體化,動員城市工人組成多個不同的工作隊並派到農村動員農民加入集體農場。然而國內大多農民都反對農業集體化,最後部分工作隊員往往要使用武力強迫農民加入集體農場。推動農業集體化的工作隊員大多來自城市的工人階級,知識水平較低而且絕大多是男性和共產黨員。上圖是蘇聯工作隊進駐農村的情況。
中共吸收了蘇聯的工作隊制度並將其加以改良,除了共產黨員外,工作隊的成員還包括年輕知識份子和一定數量的女性。前國家主席劉少奇的夫人,原子物理學家王光美也曾經以工作隊員身分參加「四清運動」。中共的工作隊整體文化水平比較高,而且成員的組成對基層老百姓來說也比較容易接受。上圖是「四清運動」其中一個工作隊的隊員。

工作隊制度的起源

工作隊制度是蘇聯治理經驗中國化的產物,自1949年至今仍然是北京治國理政的重要手段。從50年代沸沸揚揚的土地改革運動,60年代的文化大革命直到今天習近平時代的反貪腐運動、掃黑除惡運動和精準扶貧政策都可以看到各個工作隊的身影。正如前文所說,工作隊制度源自於蘇聯。在20年代聯俄容共時期,國民黨和共產黨積極籌備北伐和發展其他革命運動。當時蘇聯駐廣州代表兼任國民黨政治顧問的鮑羅庭(Mikhail Borodin)為了強化國共兩黨的革命動員能力,把俄共在革命時期動員工人的方式包括全權代表(Soviet Plenipotentiary)和特派員(Special Commissioner)制度傳入中國。自此,工作隊制度成為中共中央在革命時期和建國後與基層老百姓直接聯繫,監督地方幹部以及直接傳達國家指令到最基層的重要手段。

蘇聯和中國對於工作隊制度的取態在50至60年代出現了分野,在蘇聯領導人史太林(Joseph Stalin)死後,其繼任人克魯曉夫(Nikita Khrushchev)認為工作隊制度會弱化了正式的官僚體制體制,因而將其取消。相反,中國當時則決定將其廣泛應用,擴大和制度化工作隊制度來監察地方幹部。中共吸收了蘇聯的經驗並將其加以改良。在延安時代,工作隊的隊員除了幹部、知識分子,還加入了不少學生和婦女,這種安排在建國初期仍然持續。例如在1963年的「四清運動」,被派駐到農村的工作隊隊員大多是高級幹部和年輕大學生,包括前國家主席劉少奇的夫人王光美也曾參與四清運動工作隊到基層農村動員農民參與針對基層腐敗投機幹部的運動。在文化大革命時期,中共組織了「工人宣傳隊」到各學校和其他單位平息派系鬥爭,恢復秩序。在改革開放後,工作隊制度仍在計劃生育、拆遷、衛生、農業、扶貧、打擊黑社會以及反貪腐等範疇發揮作用。

中國實行改革開放後,工作隊制度出現了「去政治化」的情況,工作隊的工作範圍主要涉及民生事務。

改革開放後的國家治理

隨著1979年開始改革開放,中國走上了制度化過程。以鄧小平為首的第二代國家領導人著手對黨和國家領導體制進行改革,重建受文革破壞的官僚體系、各級黨政機關和法律制度,培育接班幹部隊伍,提拔年輕和專業幹部。基於改革開放的需要,中國政治逐漸淡化革命色彩,強調經濟發展和社會穩定,中共減少了使用「革命性治理」手段,開始強調制度和法律的重要性,故工作隊制度的使用也出現「去政治化」的情況。然而,中共並沒有完全放棄革命傳統,而是用了幾十年的時間加以完善這些革命性治理手段。當中國國內出現重大政治危機或者需要動員社會實現某些重要政治目標,或者在現行制度無法達成或督促地方官員達成這些目標的時候,中共「革命性治理」的各種手段包括發動群眾運動和大規模社會動員便大派用場,用以監督地方官員以及動員群眾。

中國的制度化過程直到胡錦濤時代日漸成熟,重新建立了一個龐大的官僚體系。中共在改革開放後雖然成功重建被文革破壞得體無完膚的官僚制度並且實現經濟騰飛,但是也面臨著新的政治問題,包括缺乏監督導致貪污腐敗和官僚主義風氣在體制內盛行,中央內部權力過度分散以及地方主義坐大,造成中央政府權威旁落,「政令不出中南海」的尷尬現象。當國家體制的腐化和僵硬化造成了新的管治危機,為了重新強化中央權威以及加大對龐大官僚體系的監察,習近平向中共傳統政治文化取經,試圖透過非常規化和「革命性治理」手段扭轉當前形勢。

習近平時代:革命性治理的復興?

故此,在習近平時代的中國,不少革命傳統得以恢復甚至復興,而代表著「革命性治理」的工作隊制度在反貪腐運動中扮演了舉足輕重的角色。當習近平在2013年當選為中共中央總書記,他便有意和中央紀律檢查委員會書記王岐山一起強化中紀委的巡視工作制度。簡單而言,巡視工作是指中紀委派出工作隊到各地稽查地方官員幹部的瀆職和違法行為。自2013年向全國各個主要政府部門、地方政府、國企以及與政府相關組織派出中央巡視組進行巡查。在2013至2017年間中共中央開展了12輪巡視、巡視了277個黨組織,對16個省區市進行了「回頭看」,在中紀委直接處理的案件當中,有超過百分之六十的線索是來自巡視組。近年不少重大貪腐案件例如山西省塌方式腐敗問題和遼寧省人大賄選案都是由中央巡視組所發現。除了反腐以外,其他的重大國策例如是精準扶貧,都使用了工作隊制度,各個地方政府和機關組織駐村工作隊和扶貧隊深入貧困農村進行考察,精準分析貧困原因以及按照情況提出脫貧措施。工作隊制度在近年已經成為一個恆常化的重要制度安排和治理手段。

中共中央總書記習近平和中央紀律檢查委員會書記王岐山上任後中共傳統政治加速回歸,「革命性治理」成為中國新常態。習王二人提出「從嚴治黨」、「蒼蠅老虎一起打」,發起了改革開放以來最大規模的反貪腐運動,完善中共巡視工作制度,擴大巡視工作的範圍,令巡視組成為北京反貪腐和監察地方官員的重要武器

工作隊制度是一種革命時期傳承下來的治理方式,也是毛澤東的無形之手,是北京處理地方和基層治理問題的重要手段。工作隊制度最大的意義是在於容許上級機關代表在地了解地方和基層情況,工作組的成員一般都經過詳細和正式的訓練,有能力直接把中央的政策帶到地方。

但是,該制度同時也會衍生弱化原有官僚體制的問題,而且某程度上與法治觀念存在矛盾。派駐地方的工作隊是中央以及上級機關的代表,其存在本身便對地方和下級官員幹部構成極大心理壓力。當上級機關的政策不得不執行,即使該政策對於人民未必有利,下級機關也因為工作隊的督促下必須執行,失去了政策執行上一個在地適應的緩衝。例如在文革時期極左思潮影響下,工作隊進駐基層往往會造成「寧左勿右」的情況,在政策執行上出現極端化,導致嚴重的人命和經濟損失。如此高效的治理工具出來的效果孰好孰壞,非常視乎其推行政策的本質。

回顧改革開放以來的經驗,中共並沒有放棄革命傳統,當其面對重大危機的時候,其紅色基因都會發揮著作用。工作隊制度固然是一種非常高效的治理工具,但它的使用同時也反映制度在相關政策範疇存在短板,須以較為非常規化的工作隊加速政策落地執行。就如這次新冠抗疫中,在中央指導組接管湖北省的防疫工作後,整個湖北省的抗疫工作才全面動員起來。中央固然不妨保留這個讓地方迅速執行政策的好工具,但在強調「依法治國」和「國家治理體系和治理能力現代化」的新時代下,如何令地方政府在沒有上級指令的情況下也能迅速回應公共危機,將會是未來完善國家治理的一大挑戰。

作者:邱楚寧

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